本文通过梳理上海市政协提案中关于民间办学的相关内容，结合上海市民办教育政策的变迁，来比照政策出台与提案提出的周期。
上海市民间办学的发展一直走在全国前列，虽然已有不少研究专门对上海市民间办学有着较为系统的描述和分析，但已有文本中并没有为相关的制度安排提供一个合理解释的视角。本文希望通过梳理上海市政协提案中关于民间办学的相关内容，结合上海市民办教育政策的变迁，来比照政策出台与提案提出的周期。
一、提案的选取标准
上海市政协提案数据库来自“上海市政协提案信息管理系统”，涵盖了上海市2003年至2016年的所有政协提案，共13994条。每一条政协提案包括了“届次代码”“提案号”“提案者”“案由”和“承办单位（主合办）”等五项内容。在本文的讨论中，狭义的民间办学主要是指利用非财政性经费举办的教育机构，包括各级各类民办学校、民办教育机构、中外合作办学等，可与“民办教育”交替使用。广义的民间办学，则在狭义的民间办学的基础上，包括了“教育产业化”“教育集团化”“产学研”“校企合作”“公办学校多渠道筹资”“后勤社会化”等民间资本参与教育领域和民间资本辅助办学等情况。依据对广义和狭义的民间办学的分类标准，抽取出的提案数为91条，其中涉及狭义民间办学的提案有64条。由于“产学研”等广义的民间办学内容涉及广泛、复杂，且数目也较少，为了聚焦分析，以下将主要讨论狭义的民间办学及其所涉及的各级各类教育机构的提案。
民间办学的相关提案在上海市总体提案中占比较小，仅占0.46%。如图1所示，民间办学提案数较多的年份集中在2003年和2008年。在64条提案中，个人提案43条，个人联名提案8条，各民主党派（含工商联、侨联等）提案13条。在提案人来自民主党派的提案中，有5条是由民进上海市委提出的，主要内容为促进并扶持民办教育发展，民盟上海市委、市工商联各提出了2条提案，农工党上海市委、台盟上海市委、九三学社上海市委、市侨联等各提出了1条提案。
由于民办学校提案不仅涉及到各级各类教育和机构，还涉及了各种支持/规范内容，在本文中仅依据上海市对民办学校及教育机构进行“分类管理”的政策演变的若干维度来分析民间办学的相关提案。[1]
图1 历年上海市政协提案中涉及民办学校/教育机构的提案数目变化
二、上海市民间办学相关提案的特点
自九十年代初起，上海就已经在民间办学中区分学历教育和非学历教育，以达到促进和规范的作用。1989年的《上海市社会力量办学管理办法》中所管理的对象涵盖了学历和非学历在内的所有社会力量办学机构，但是在1994年发布的《上海市民办学校管理办法》中，学历教育的民间办学机构被定义为“民办学校”，而设立实施非学历教育机构的，则按《上海市社会力量办学管理办法》规定办理。这与此时国家仅提及社会力量办学的表达有所差异。上海市率先于全国政策在制度安排上区分了民间办学中的学历和非学历教育，这一点延续到了之后对民间办学的“分类管理”中。
进入2000年，上海市对民办学历教育和非学历教育的分类管理有着进一步的分化，特别是在《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）颁发后这一特征愈加明显，针对学历教育，先后出台了《上海市民办中小学收费暂行规定》（2003年）、《上海市民办高等学校财务管理办法（试行）》（2009年）、《上海市民办中小学校财务管理办法》（2010年）、《上海市民办高校教育收费管理暂行办法》（2013年）等。而针对非学历教育则有《关于社会力量办学中的民办非学历教育收费若干问题的通知》（2002年）、《上海市民办非学历教育院校（机构）审批和管理办法（试行）》（2009年）、《上海市经营性民办培训机构管理暂行办法》（2013年）等。
基于政策演变中此分类规范和管理的特点，本文将提案分为五大类进行讨论。第一类为在提案中不具体指明办学层次和类型的宽泛的涉及民办教育的提案；第二类和第三类分别是提供学历教育的民办学校和提供非学历教育的民办教育机构，更进一步，在提供学历教育的民办学校中将提供学历教育的民办学校分为民办基础教育和民办高等教育；第四类为中外合作办学，由于这种模式既涉及到学历教育，也涉及了非学历教育，故将其进行单独讨论；第五类为涉及农民工子弟学校的相关提案。
（一）“民办教育”和“民办学校”的相关提案
在所有提案中，涉及广泛的“民办教育”和“民办学校”的提案有20条，占所有民间办学提案总数的近1/3。
表1 涉及“民办教育”和“民办学校”的相关提案内容分布[2]
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | |
| 涉及“民办教育”和“民办学校” | √√ | √√ | √√ | √ | √√√ | √√ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ |
| 公益性 | √ | |||||||||||||
| 扶持/鼓励/促进 | √ | √√ | √ | √√ | √ | √ | √ | √ | ||||||
| 平权 | √ | √ | √ | |||||||||||
| 税收减免 | √ | √ | ||||||||||||
| 财政支持 | √ | |||||||||||||
| 规范办学 | √ | |||||||||||||
| 分类管理 | √ | |||||||||||||
| 自主权 | √ |
在这20条关于民办教育/学校的提案中，要求民办学校坚持办学的“公益性”、规范办学行为、要求自主权等提案分别只有1条。期间提案最多的类别就是对民办教育/学校的“扶持/鼓励/推进/促进”的提案，共10条，占此类提案的50%，占民间办学提案的15.87%。可见，在促进和支持民办教育发展的提案中，提案人更愿意选择用广泛的民办教育/学校的方式呈现。提案中也仅有1次直接提及需要加强财政保障，即“关于妥善解决民办学校办学经费短缺问题，促进我市民办教育健康发展的建议”（2011年）。值得注意的是，在政协提案中，直接涉及分类管理的相关提案仅有1条，即“关于对民办学校开展单独和分类登记管理的建议”（2013年）。
将政策出台与提案内容进行对照分析，发现在《民促法》出台之前，上海对于民办教育的发展主要采取放权的模式，即有着比较宽松的政策环境。[3]2003年之后也没有立即出台更加积极主动的政策，主要以规范性的文件为主，如《关于加强民办学校（非学历教育）教学常规管理的若干意见》（2003年）、《上海市实施<中华人民共和国民办教育促进法>、<中华人民共和国民办教育促进法实施条例>若干问题的暂行规定》（2005年）等。虽然对民办教育一直有经费扶持和补助，但直到2006年才出台系统性的财政政策举措，即由上海市教委和财政局联合出台的《上海市促进民办教育发展专项资金管理办法》，将支持民办教育的专项资金纳入市级财政年度教育经费预算中。
自90年代初期以来，上海市教委比较支持民办教育，分权化的政策倾向也较为稳定，期间虽出台了若干管制政策，但没有限制办学行为。政协提案呈现出与教委比较一致的取向，提案中也没有呈现出明显的动员特征，更是鲜有通过动员向财政部门施加压力的做法。2006年以后，上海市教委也出台了一些对于民办学校的管制政策，而提案中对此类政策没有明显的响应，这说明限制性政策的制订动因主要来自对国家政策的跟进。
（二）民办学历教育的相关提案
民办学历教育涉及高等教育、职业教育、中小学教育，以及幼儿园教育等，分类较多且提案诉求非常分散。[4]在政协提案中，明确提及了民办学历教育问题的有23条，不包括宽泛提及的“民办教育”提案，同时也剔除了中外合作办学中的学历教育。除此以外，提案中涉及基础教育（含幼儿园）的有14条，涉及高等教育（含高职）的有9条。
1．民办基础教育
在基础教育的14条提案中，根据教育层级的不同，有12条关于中小学，2条关于学前教育。根据内容进行划分，有3条涉及公办学校转制问题，分别出现在2003、2004和2006年；加大政府投入的4条提案分别分布在2006年1条，2008年1条，2010年2条，其中2条关于农民工子女受教育问题，均出现在2010年，这将在后文中详细探讨；有2条涉及民办学校教师工资问题，出现在2005年和2010年；提高教育质量的有2条，均在2012年提出；另外还有2条关于国际学校的提案。提案相关内容的分布如下图所示：[5]
表2 涉及民办基础教育的提案内容分布[6]
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | |
| 中小学教育 | √√ | √√ | √ | √√√ | √ | √√√ | ||||||||
| 学前教育 | √ | √ | ||||||||||||
| 公办学校转制 | √[7] | √ | √ | |||||||||||
| 加大政府投入 | √ | √ | √√ | |||||||||||
| 农民工子女教育 | √√ | |||||||||||||
| 教师工资 | √ | √ | ||||||||||||
| 提高教育质量 | √√ | |||||||||||||
| 国际学校 | √ | √ |
如表2所示，关于民办中小学的提案大多集中在2010年以前，2010年后的2条提案均与学前教育问题相关。在具体内容方面，加大政府投入占有较大比重，共4条，占民办中小学提案总数的41.67%，这其中包含了要求加大对民办农民工子女学校投入的2条提案。相比之下，普通民办学校要求加大财政投入方面的提案并不算多。
事实上，从八十年代末期以来，上海就开始对民办学校进行扶持，在最早的关于民间办学的规章制度——《上海市社会力量办学试行办法》（1985年）中就特别提到了对社会力量办学的扶持，即公办学校可以借出校舍并向其合理收费。进入九十年代，政府对民办学校的扶持力度继续扩大。例如，在1996年出台的《关于加强上海市民办中小学管理工作的若干意见》中，“民办公助”的形式走向多样化。这其中包括了对义务教育阶段的民办学校核拨一定的生均公用经费，对民办学校建立奖励评优制度并对办学有突出成绩的民办中小学给予专项奖励，以及帮助办学条件较差的民办中小学等。另外，在民办义务教育与公办义务教育的公平性上，所在地区学生按照“就近入学”和“免收学费”的原则进行招生，以保证民办义务教育在运营和生源上的持续性。在《民促法》及实施条例出台后，上海在2005年和2006年相继出台政策，设立鼓励民办教育发展的专项资金，并将此纳入市级财政年度教育经费预算中。[8]在对民办教育的拨款问题上，也首次明确了对于受政府委托举办义务教育的民办学校，政府需要拨付相应的教育经费，标准与同区域同级的公办学校一致。而在之前的文件中，关于向民办学校拨付生均经费仅在转制中小学中有特别提及，这说明财政扩大了民办学校的扶持范围。2010年，上海市教委、市财政局发布《关于加强扶持民办中小学发展的通知》，在针对加强扶持的民办中小学的政策中：第一，鼓励区县政府设立促进民办中小学发展的专项资金；第二，对收费标准低于同级同类公办学校生均经费拨款的义务教育阶段的民办学校，按上海市义务教育公办学校生均公用经费基本定额给予补助；第三，对民办学校师资进行培训，并将项目经费纳入预算；[9]第四，设立促进民办中小学规范特色发展试验专项资金。[10]
不难发现，从80年代开始，上海市对于民办中小学的扶持就已经呈现出了范围广、力度大的特点，特别是在2000年以来，相关政策的推出和落实的效率均较高。在2003年至2010年的此类提案中，主要是要求为民办中小学包括教师提供经费支持，这与市政府出台政策基本合拍。2010年3月，上海市教委、市财政局发布了《关于加强扶持民办中小学发展的通知》后，此类提案就迅速减少了，而没有出现要求进一步扶持的倾向。另外，关于转制学校的提案在2006年中央政策取向变化之后也随之消失，这表明提案本身仍然与中央提出要求规范转制学校的步调基本保持协调。
2．民办高等教育
关于民办高等教育的提案共9条，其中2条涉及高职，分布在2006、2007年，内容分别是关于民办高职的化债问题和规范民办高职的办学问题。[11]余下7条关于民办高校的提案分布为：2004年1条、2008年2条、2011年1条、2012年1条、2014年1条和2016年1条。其中涉及财政扶持的仅在2016年出现，涉及民办高校统战工作的提案在2011年被提出，涉及制定民办高校法律法规的是2004年和2008年的提案。需要注意的是，2008、2012和2014年的共4条提案均是由上海一独立学院院长提出，所提出的4条提案中，2008年的1条与其他3条有所不同，即“关于加快出台上海地方民办高等教育法规的建议”，而其他3条提案则是扩大办学自主权和增强办学活力，如“关于将上海民办高校认定为自收自支事业单位的建议”。提案相关内容的分布如表3所示。
表3 涉及民办高等教育的提案内容分布[12]
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | |
| 高校 | √ | √√ | √ | √ | √ | √ | ||||||||
| 高职 | √ | √ | ||||||||||||
| 加大财政支持 | √ | |||||||||||||
| 民办高校法规 | √ | √ | ||||||||||||
| 自主权、办学活力 | √ | √ | √ | |||||||||||
| 统战工作 | √ | |||||||||||||
| 化债 | √ | |||||||||||||
| 规范办学 | √ |
同样，这里将上海民办高校的政策出台与政协提案作对照分析。自2006年上海市设立民办教育发展专项资金以来，对民办高校的支持日益增加，到2012年，所资助的项目包括在专项资金中专设民办高校扶持资金、设置示范性民办高校建设项目、拨付内涵建设经费、民办高校及教师的科研项目申请、民办高校“强师工程”等，并且从2013年起，上海市还发起了“民办高等教育信息化三年行动计划”。[13] 与此同时，在上海政协提案中，关于民办高校的政策虽然占比不低，但要求财政补助和支持的仅有2条，含高职化债的1条，并且关于高教的这1条也是到2016年才出现。
关于民办高等教育的提案内容比较具体，但取向比较分散。虽然在政协中要求财政支持民办高等教育的提案很少，但现实并非如此。早在2006年出台的《上海市促进民办教育发展专项资金管理办法》就已经把对民办高校的扶持纳入专项资金的资助项目之中，到了2012年出台的《上海市教育委员会关于拨付上海市民办教育政府扶持资金的通知》（沪教委民〔2012〕7号）中增加了“示范性民办高校建设项目”“内涵建设经费”“科研专项经费”等，并且专门出台了《上海市民办高校“强师工程”教师培训项目实施方案》，将民办高校纳入到“教师专业发展工程”的相关项目支持范围内，与公办高校同等支持。因此，上海市对民办高校的扶持已经逐步走向多样化，但扶持政策的出台并不依赖于与提案进行呼应。
（三）民办非学历教育的相关提案
在政协提案的数据库中，关于民办非学历教育机构（以下简称“民非机构”）的提案有13条，占民间办学提案的20.31%，这在总数不多且诉求多元的民办教育提案中比例并不低。提案相关内容的分布如下表：
表4 涉及民办非学历教育机构的提案内容分布[14]
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | |
| 民办非学历教育 | √√√ | √ | √√ | √√√ | √ | √ | √ | √ | ||||||
| 税收减免 | √√√ | |||||||||||||
| 扶持办学 | √ | √√ | √ | √ | ||||||||||
| 规范办学 | √√√ | √ | √ | √ | √ |
从表4中可以看到，涉及民办非学历教育机构的提案，2003年和2010年各有3条，接着是2009年的2条。2003年的3条提案都是针对民非机构的税收问题，均提出征税不当，要求减免营业税和企业所得税，并在2003年后不再有关于税收的内容。2002年上海市出台的《关于社会力量办学中的民办非学历教育收费若干问题的通知》明确指出了社会力量办学中的收费项目，需要“到指定的价格主管部门办理收费许可证申领或变更手续，并按规定进行税务登记，收费使用税务发票。” 2004年，国家出台了《关于教育税收政策的通知》（财税〔2004〕39号），仅就房屋和教学用地作了说明，[15]并没有减免营业税和企业所得税。在国家政策不松动的前提下，地方很难对社会力量办学的相关税收政策进行调整。在民非机构的提案中，另一个有意思的趋势是，2005年和2009年的3条提案均以“扶持”和“鼓励”民非教育机构为案由，而在2010年起，案由开始以“规范”“取缔”和“监督”为主，其中只有2条提案是“规范”和“扶持”并重的，即2010年的“规范管理与加大扶持并重，推进民办非学历教育机构健康发展”和2012年的“关于进一步促进和规范本市民办非学历教育健康发展的建议”，有1条没有明显的态度用语，[16]剩下的均是关于规范、取缔、治理和监督民非机构的提案，共5条。这也就是说，2010年是关于民非教育机构提案的分水岭，在此之前的提案多以减税、扶持为主，而之后慢慢转为以规范和监督为主导态度的提案。
事实上，2003年左右正是上海市对民间办学管理和规范都较为密集的时期。2000年至2003年之间出台了不少于9个规范和管理民非机构办学的政策文件，仅2002年就有4个。[17]这9个文件涉及民非机构的各方各面，包括教学管理、办学水平分等定级评估指标、收费、教师上岗培训、学费专用存款账户管理等，甚至还两次出台“坚决制止举办中小学生补课班”的通知。在一系列关于民非机构规范的相关政策出台后的两三年内，政协中就开始较为频繁地提及对民非机构予以支持的相关提案。在2003年至2009年间，关于民非机构的规范政策较少。同样，和政协提案趋势一致的是，2009年至今又有一系列关于民非机构的相关政策出台，涉及了设置标准、管理办法，甚至包括了要求民非机构设置专款专用账户以保障办学质量和学校续存的稳定性。[18]
表5 民非机构办学政策和提案变化趋势[19]
| 2003年前 | 2003年——2009年 | 2009年——2016年 | |
| 规范性政策 | ↑ | ↓ | ↑ |
| “规范办学”提案 | 无数据 | ↓ | ↑ |
| “扶持办学”提案 | 无数据 | ↑ | ↓ |
可见，提案与政策发布存在一个相对吻合的周期，如表5所示。在2003年（含）前期发布的规范民非办学机构的相关政策后，在2003年至2009年期间，政协提案中有6条提出要扶持民非机构，但关于扶持民非机构的相关政策并未出台，只是不再出台新的规范性文件。2009年后是提出规范性提案的另外一个高峰，而此间正好也是规范性政策出台的密集期。简言之，就是“规范办学”的提案与规范性政策的发布有一个正向的趋势，而“扶持办学”的提案与规范性政策的发布存在一个相反的趋势。
因此，在民非机构的政协提案中，不管是2003年至2009年间关于规范性政策的减少以及“扶持办学”提案的增多，还是2009年至2016年间关于规范性政策的增加以及“规范办学”提案的增加，都表明了政协的提案与教委出台政策导向的一致性。
（四）中外合作办学
中外合作办学在上海市教育体系的全面发展中有着非常重要的位置，这在其发布的若干政策中可以找到依据。最早的相关政策是1993年发布的《上海市境外机构和个人在沪合作办学管理办法》（已于1997年重新修订）和1995年的《上海市国际合作办学收费管理暂行规定》，远早于国家2003年发布的《中华人民共和国中外合作办学条例》及之后的《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》。然而，与其他民办政策不同的是，在国家政策发布后，上海市只在2003年出台了《关于贯彻落实〈中外合作办学条例〉的若干意见》，并没有立即出台相应的管理办法或者规定等。
表6 涉及中外合作办学的提案内容分布[20]
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | |
| 中外合作办学 | √√ | √ | √ | √ | ||||||||||
| 加强监管 | √ | |||||||||||||
| 完善法律法规 | √ | √ | √ | |||||||||||
| 加强合作办学 | √ |
虽然在2000年后上海并没有更新已有的政策框架，而是更多地参照了国家的相关规定，但政协提案的数据中有5条涉及中外合作办学，分别是2003年2条、2004年1条、2005年1条和2014年1条，其中有3条为要求强化和建立中外合作办学的相关法律法规，只有1条是关于加强两岸三地合作办学的提案。2003年的2条是农工党上海市委提出的“关于加强中外合作办学监管的建议”和2005年由九三学社上海市委提出的案由为“关于实施和完善中外合作办学相关法规的若干建议”的提案。在2004-2006年间，上海市开展了一系列规范中外合作办学活动，对项目和机构进行复核评审、实地检査。2004年有33个中外合作办学机构（项目）终止办学活动，2006年为64个。[21]此外，在上海政协提案中，要求制定和修改合作办学相关规章制度在2003年至2005年间频繁出现，但并未有相关规范和制度出台，但在实践中，政协提案出现的时间与上海市对合作办学进行整改的时间高度契合。
另外，在民办基础教育中涉及“国际学校”的提案有2条，综合“中外合作办学”机构的提案，可以看到一方面上海的国际学校和中外合作办学等涉外办学机构发展迅速，市教委在1993年出台的政策也远早于中央，但是政协提案较少，这一点与民办高校类似。近年来，上海市关于涉外办学的规范性文件，主要依据来自2012年上海市转发的《教育部办公厅关于加强涉外办学规范管理的通知》，并没有另外出台政策，对涉外机构的设立、审查、监管等主要以“批复”文件为主。[22]可见，教委很少出台针对涉外机构的鼓励性政策和限制性政策。
（五）来沪务工子女的教育问题
上世纪八十年代以来，随着大量农民工涌向城市，农民工所带来的生存生活等社会问题逐渐引起关注，其子女在城市中的受教育问题成为民生工程的重要落脚点。2003年，国家针对农民工子女受教育问题的政策相继出台，包括《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。这两个文件提出了要“保障农民工子女接受义务教育的权利”，流入地政府要采取多种形式安排农民子女接受义务教育，“以全日制公办中小学为主”，同时“加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。”
结合上海市政协提案的相关数据，虽然明确提出农民工子女在民办学校就读的提案仅2条，均出现在2010年，但是在整个上海市政协提案数据库中，强调来沪务工人员子女教育问题的提案总数达10条，分布在2004、2005、2008、2010和2011年各2条。其中强调加大对民工子弟学校财政扶持的有3条，分别是2010年2条和2011年1条，并于2012年起不再出现相关提案。针对农民工子女接受义务教育的问题，政府安排一部分农民工子女进入公办学校就读，一部分进入转制为合格合规的子弟学校就读，[23]于是在民办教育的提案中就无法与来沪务工子女受教育问题的整体提案分割，在这里也将此问题作为一个重要部分进行单独探讨。
表7 涉及农民工子女受教育问题的提案内容分布[24]
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | |
| 农民工子弟受教育问题 | √√[25] | √√ | √√ | √√ | √√ | |||||||||
| 民办农民工子弟学校 | √√ | |||||||||||||
| 加强管理农民工子弟学校 | √ | |||||||||||||
| 促进农民工子弟接受教育 | √√ | √√ | ||||||||||||
| 加大财政补助 | √√ | √ | ||||||||||||
| 义教后的继续教育 | √ |
自国家提出要求后，上海市在2004年出台了《上海市教育委员会关于进一步加强本市以接收进城务工就业农民子女为主学校管理工作的意见》（沪教委〔2004〕44号）。此文件涉及了办学目的和办学经费等，但没有提及上海市财政的保障力度，只要求学校有稳定的经费来源，而且解决的是“进城务工就业农民比较集中的地区”的农民工子女接受义务教育的问题。也就是说2004年的政策中，很少有推动此项教育事业的硬性条款，也没有对此类学校进行转制的相关说明。同时，在2005年（含）之前发布的上海市历年的教育公报中，几乎从未涉及到农民工子女的教育问题，仅在2004年提及了农民工子弟学校问题“需要全社会来关心和共同参与”。在2006年国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）后，上海市发布了《上海市人民政府关于本市做好农民工工作的实施意见》（沪府发〔2006〕44号），提出了坚持“以流入地政府管理为主，以全日制公办学校就读为主”的原则，积极探索以公办中小学为主、社会力量办农民工子女学校为辅的多渠道运作办法，将农民工同住子女义务教育纳入上海市教育事业发展规划，并在浦东新区先行试点，对农民工子女小学进行转制。当年非上海市户籍学生在公办学校就读的比例就首次过半，达到了53%。[26]
可见，在2004-2005年间，在国家出台了政策后，虽然政协提案中也已有代表发声，但并未立即采取直接有力的行动。从这两年的政协提案案由来看，分别是“关于加强对农民工子弟学校管理的若干建议”“农民工子女教育问题”、“关于重视和推动农民工子女教育事业发展的建议”“关于开设农民工子弟学校的建议”4件。这4条提案的主要内容更加宽泛，指向的是宏观的对农民工子弟学校的发展、设立和管理的问题，而不涉及具体的财政补助等。而到了2006年之后，随着指导上海市农民工子弟学校的专项办法出台，在2006-2007年间也并无相关提案。
2008年出台的《上海市教育委员会关于进一步做好本市农民工同住子女义务教育工作的若干意见》（沪教委基〔2008〕3号）是使得试点扩大至整个上海市的关键文件。这个文件可以总结为四个“明确”。第一，明确了管理和改善农民工子女教育问题是政府的责任；第二，明确了解决农民工同住子女教育问题是通过委托现有民办中小学和提高进入公办学校就读比例的方式解决，同时控制农民工子女小学的审批；第三，明确了将农民工子女小学纳入民办教育管理工作的完成时间是2010年，并将停办不具备基本条件的学校；第四，明确了市和区（县）的财政资助，“做到义务教育经费保障机制全覆盖”。自此，上海市启动了农民工同住子女义务教育三年行动计划。在2008年至2010年的三年中，农民工同住子女义务教育问题不断改善，到2010年已经全面完成“进城务工人员随迁子女义务教育三年行动计划”，实现了全上海市47万进城务工人员随迁子女全部在公办学校或政府委托民办小学免费就读的目标，其中33.6万人在公办学校就读，占总数的71.41%，其他则在政府委托的162所民办小学免费接受义务教育。[27]
2008年和2010年各有2条相关提案，这四条提案方向更明晰，诉求也更具体。值得注意的是，2010年的2条提案都是专门针对“民办农民工子女学校”的财政问题，分别是“关于继续加大对本市民办农民工子女小学扶持力度的建议”和“关于民办农民工子女学校办学经费不足问题”，且这2条提案的提出是在上海市级财政办学成本补贴由2007年的每生每年1000元提高至2009年的1500元之后提出的。值得注意的是，2010年上海政协十一届三次会议的召开时间是在1月25日，恰好此时上海市教委发布了《关于加强以招收农民工同住子女为主的民办小学规范管理的若干意见》（沪教委基〔2010〕7号）这个专门针对以招收农民工同住子女为主的民办小学的管理问题的文件。此文件强调了此类学校的资产管理、财务管理和会计核算办法等，并要求“以招收农民工同住子女为主的民办小学纳入本区县义务教育经费保障范围，逐步增加财政投入，加大扶持力度。”当年，上海市财政为162所以招收进城务工人员随迁子女为主的民办小学配备了标准图书室、增配了体育运动器材等。[28]也就是说，在2009年生均经费补助提高后，政府加大了专项资金的扶持，扶持领域主要集中在完善教学基本设施上。
图2 上海市农民工子女接受义务教育人数及占比的变化
数据来源：2009年至2012年《上海统计年鉴》中的2008年至2011年《上海教育公报》
2011年的2条提案内容分别是“农民工子女在沪全享免费义务教育的政策建议”和“关于上海民工同住子女完成义务教育后继续受教育的五点建议”，这是基于当年“在沪随迁子女免费接受义务教育政策得到全面落实”而提出的。如图2所示，2008年至2011年间，农民工子女的规模由39.36万人增加到50.17万人，民办学校学生占比从2008年的13.72%逐步提高到2010年的28.59%，这期间由于农民工子弟小学转为合格合规的民办学校，占比有所上升。2011年间，这个比例略有回落，符合“提高进入公办学校就读比例”的政策要求。除了义务教育外，上海市还针对农民工子女在完成义务教育后的教育问题进行进一步探索，主要体现在扩大中职学校招收随迁子女的数量。2011年共有61所中职学校招收随迁子女6031名，招生数量比上年提高近50%，占年度中职招生总数的12.5%。另外，随迁子女在上海中职学校就读同样可以享受中职免费的待遇，并补助生活费。[29]同时，政府允许符合条件的中职毕业随迁子女参加高职自主招生等。在2011年，也就是农民工子女接受教育问题完全纳入保障范围，且其后续教育问题得到缓解后，不仅是相关的政策还是政协提案中都不再提及。
通过对比农民工子弟教育问题的政策演变和同期的上海市政协数据，不难发现，虽然两者之间有着较强的周期性，但是政策力度却存在差异。在中央出台政策伊始，上海市并没有出台强制性条款，政协提案中对此类问题有所反应，但是政策要求也不够具体。但自2008年以来，虽然提案数量有限，但却提出了很具体的政策要求，是典型的从上而下的策动过程。
三、上海市民间办学政协提案特点总结
通过对广泛的民办教育/学校、民办学历教育、非学历教育、中外合作办学和农民工子弟学校的政协提案与同期的政策出台作对比分析，可以发现：（1）当上海市比较主动地出台关于民间办学的政策时，既可能是支持性政策，也可能是限制性政策，而当政策对象是民办中小学、民办非学历教育机构时，提案中与官方政策意图相呼应的较多，即政策和提案的倾向基本一致，但没有达到动员施压的强度。（2）当针对民办高校和涉外教育机构的问题时，即便出台的政策是积极正面的，提案中反应也并不明显，即并未在政协内被广泛讨论。（3）当针对打工子弟学校时，上海市没有立即积极出台政策，提案活跃程度也较为有限，但所有提案都在国家出台政策后会有不同程度的呼应和反馈。因此，总体而言，政协提案与官方政策出台的呼应程度非常高，这体现在各级各类民办教育机构中，构成了上海市民办教育“分类管理”的政策变迁及其在政协提案中的特点。
[1] 值得注意的是，在上海的案例中，“分类管理”指的并不是当下对民间办学机构的“营利性”和“非营利性”的划分，而是上海经过自身发展而呈现的对不同类别民办办学机构所采取的不同政策，即从“学历”和“非学历”的划分到“经营性”和“非经营性”的划分。
[2] 本表中“涉及‘民办教育’和‘民办学校’”一栏的提案数量为此部分提案的总体，本栏包含了“公益性”“扶持/鼓励/促进”“平权”“税收减免”“财政支持”“规范办学”“分类管理”和“自主权”所显示的数目。
[3] 参见《上海市社会力量办学管理办法》（根据1989年《上海市社会力量办学管理办法》重新发布）、《上海市民办学校管理办法》（根据1994年《上海市民办学校管理办法》重新发布）、《上海市境外机构和个人在沪合作办学管理办法》（根据1993年《上海市境外机构和个人在沪合作办学管理办法》重新发布）等。
[4] 根据上海政策文件中的划分，幼儿园教育通常被归为中小学学历教育中一同探讨的，如《关于加强上海市民办中小学管理工作的若干意见》、《上海市民办中小学校财务管理办法》和《上海市民办中小学校会计核算办法》等文件中均如此。
[5] 表格中有1个“√”表示当年有1条相关提案，2个“√”表示当年有2条相关提案，以此类推。空白栏表示当年没有相关内容提案。
[6] 本表中“中小学教育”和“学前教育”两栏的提案数量为“民办基础教育”提案的总体，此两栏包含了“公办学校转制”“加大政府投入”“教师工资”“农民工子女教育”“国际学校”所显示的数目。
[7] 此条提案明确提出要求规范公办学校转制，即“应立即规范本市公办中小学校‘产权转让’行为”。
[8] 参见《上海市实施<中华人民共和国民办教育促进法>、<中华人民共和国民办教育促进法实施条例>若干问题的暂行规定》和《上海市促进民办教育发展专项资金管理办法》。
[9] 参见《上海市教育委员会关于拨付上海市民办教育政府扶持资金的通知》（沪教委民〔2012〕7号）。
[10] 得到资助的民办中小学有四个限定条件，分别是：依法办学，年检合格；执行《上海市民办学校财务管理办法》和《上海市民办高等学校会计核算办法》；建立教职工年金制度；最重要的一点是“坚持教育的公益性，出资人不要求回报”。在之前的文件中，并没有专门提及政府补助是否会流向出资人是否“要求取得合理回报”的学校，而是以是否“受政府委托办学”划分的。
[11] 另外，2004年有1条关于高职的提案划分在了中外合作办学一类。
[12] 本表中“高校”和“高职”两栏的提案数量之和为“民办高等教育”提案的总体，此两栏包含了“加大财政扶持”“民办高校法规”“自主权、办学活力”“统战工作”“化债”以及“规范办学”所显示的数目。
[13] 内容来自《上海市促进民办教育发展专项资金管理办法》、《上海市民办高等学校财务管理办法（试行）》、《上海市民办高等学校会计核算办法（试行）》、《上海市民办高等教育信息化三年行动计划（2013-2015）》等文件。
[14] 本表中“民办非学历教育”一栏的提案数量为“民办非学历教育机构”提案的总体，包含了“税收减免”“扶持办学”“规范办学”所显示的数目。
[15] 即“由企业事业组织、社会团体及其他社会和公民个人利用非国家财政性教育经费面向社会举办的学校及教育机构，其承受的土地、房屋权属用于教学的，免征契税。”
[16] 这一条提案是“关于幼儿园、小学晚托班、兴趣班的建议”（2014年）。
[17] 这9个文件分别是：《关于在社会力量办学（非学历教育）中坚决制止举办中小学生补课班的通知》（2000年）、《关于调整上海市社会力量办学管理办公室职能与成员的通知》（2001年）、《关于开展社会力量办学（非学历教育）教师持证上岗培训工作的意见》（2001年）、《关于对本市社会力量办学院、校教师和管理干部实行上岗培训的通知》（2002年）、《关于印发<上海市社会力量举办学校（非学历教育）办学水平分等定级评估指标（试行）>的通知》（2002年）、关于印发<上海市社会力量举办学校（非学历教育）办学水平分等定级评估工作操作规程>的通知》（2002年）、《关于社会力量办学中的民办非学历教育收费若干问题的通知》（2002年）、《关于重申社会力量举办进修学校不得举办以中小学为对象的文化类班的通知》（2003年）、《上海市教育委员会关于加强民办学校（非学历教育）教学常规管理的若干意见》（2003年）等。
[18] 这5个文件分别是：《上海市民办非学历教育院校（机构）审批和管理办法（试行）》（2009年）、《上海市教育培训机构学费专用存款账户管理暂行规定》（2012年）、《上海市经营性民办培训机构管理暂行办法》（2013年）、《上海市民办非学历教育机构设置标准》（2015年）、《上海市民办非学历教育机构管理办法》（2015年）。
[19] “↑”表示增加，“↓”表示减少。
[20] 本表中“中外合作办学”一栏的提案数量为此部分的总体，此栏包含了“加强监管”“完善法律法规”“加强合作办学”所显示的数目。
[21] 数据来自2004-2007年《上海教育年鉴》。
[22] 参见上海教育门户网站中关于“国际合作与交流”的信息公开部分，http://www.shmec.gov.cn/web/xxgk/rows_list.php?node_code=430.
[23] 根据2011年华东师范大学硕士论文《上海农民工子女小学转制研究》，作者张嘉宁通过调研发现，对农民工子弟学校的转制有三种途径：直接民办化、赎买民办化和引进民办化。
[24] 本表中“农民工子弟受教育问题”一栏的提案数量为此部分提案的总体，此栏包含了“民办农民工子弟学校”“加强管理农民工子弟学校”“促进农民工子弟接受教育”“加大财政补助”“义教后的继续教育”所显示的数目。
[25] 2004年的1条提案为“农民工子女教育问题”，在标题中未提及具体的内容，故未在表格中列出。
[26] 《上海市2006年教育公报》，来自《2007年上海教育年鉴》。
[27] 《上海市2010年教育公报》，来自《2011年上海教育年鉴》。
[28] 《上海市2010年教育公报》，来自《2011年上海教育年鉴》。
[29] 《上海市2011年教育公报》，来自《2012年上海教育年鉴》。
