在分论坛上，与会者就“特岗计划”“优质高中招生指标到校”“互联网与再分配”“中职免费政策”“基础教育阶段家庭教育支出”等主题进行了讨论。
2018年11月24日，“第四届中国教育财政学术研讨会暨2018年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”在南京师范大学举办。25日下午举行了“公平导向的教育政策：总结、反思与展望”主题论坛，该论坛由北京大学中国教育财政科学研究所所长王蓉教授主持，参加主题发言的专家包括北京师范大学教育学院郑新蓉教授、教育部国家教育发展研究中心专题研究部王建主任、清华大学政治学系孟天广副教授、北京大学中国教育财政科学研究所田志磊博士和魏易博士等。与会者就“特岗计划”“优质高中招生指标到校”“互联网与再分配”“中职免费政策”“基础教育阶段家庭教育支出”等主题进行了讨论。本文就会议主要内容和观点进行综述。
北京大学中国教育财政科学研究所所长王蓉教授提到，教育财政研究所成立之初就关注教育公平导向的财政政策，特别是中国最贫困、最偏远地区的教育财政问题。王蓉教授通过对当前公平导向教育政策的梳理，认为近些年政府出台的促进教育公平的政策，并非完全与“钱”有关，即不再是以“财政资源分配”为主要载体推进公平，似乎体现出由资源分配均衡转向机会分配均衡的公平导向，并以优质高中招生指标分配到校政策为例进行分析。随后，各位与会专家从不同政策维度呈现了关于公平导向教育政策的相关研究成果。
一、“特岗计划”政策
北京师范大学教育学院郑新蓉教授以“特岗计划”为例，分享了通过教师配置政策促进教育公平的案例。郑新蓉教授首先介绍了“特岗计划”的出台背景。该计划是为了应对当时农村地区的师资补充危机。2003年云南红河州率先进行了政府出钱购买教师岗位的实践探索，中央层面于2006年出台“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，这是我国历史上第一次由中央以连续三年资金补助形式为偏远地区师资补充提供支持，补助标准逐年上升，从2006年的1.5万元上升到2014年的3.1万元（西部）。其次，“特岗计划”是由教育部、财政部、国家编办及人社部共同发起的一项农村教师支持政策，旨在引导高校毕业生从事农村教育工作，逐步解决农村师资总量不足和结构不合理等问题。“特岗计划”所需资金由中央和地方财政共同承担，以中央财政为主，中央财政设立专项资金用于特岗教师的工资性支出。“特岗计划”不改变教师管理的事权划分，坚持中央统筹、地方实施的原则。教育部、财政部牵头制订总体规划和年度计划；相关省份制订计划实施的具体政策和落实办法，并组织实施；受援县负责教师的日常管理和考核，并向省级有关部门报告。郑新蓉教授认为，“特岗计划”建立起了规范的农村教师补充机制，其最重要的功能在于确保新补充教师学历达标，保证其基本教育教学能力能达到用人单位需求，同时也有助于农村籍大学生找到有编制工作。第三，郑新蓉教授团队对“特岗计划”运行十年后进行的评估发现，截止到2015年，全国共招聘特岗教师50.2万人，特岗教师占我国全部乡村教师的15.21%，覆盖22个省份、1000多个县，惠及3万多所农村中小学。“特岗计划”有效解决了农村学校“教师荒”的问题，从2006年到2014年，全国特岗教师留任率接近80%到90.9%。同时，“特岗计划”还优化了农村教师队伍结构：一是显著提升了农村教师的学历水平，二是显著改善了农村教师的年龄结构，三是显著改善了农村教师的学科结构，补充了音体美教师等。郑新蓉教授认为：“特岗计划”解决了近十年的农村“教师荒”，并且受到各方利益相关者的好评，也是近些年触及教师队伍建设要素最多的政策，不管是政策内容还是实施机制都包含着创新要素。她还分析了当前“特岗计划”的实施困境，比如特岗教师供给省际差异大、学科供给不平衡，特岗教师供给生源质量不高，编制计算、管理方式及政策衔接不畅等问题。“特岗计划”也面临一些风险和机遇，比如特岗教师供给减弱，地方财政和编制紧张，特岗教师性别结构问题等。最后，对于未来“特岗计划”的实施，郑新蓉教授提出五条建议：一是调整原有的单一政策目标，设定农村教师补充的双层目标；分设基础特岗与优才特岗，分轨设计教师招聘与使用渠道；二是有效控编、灵活用编，发挥提前三年预支地方编制优势；三是提高生活补助金比例，对“优才特岗”实施按岗补助；四是调动地方政府的积极性，构建农村教师保质保量补充的长效机制。
二、优质高中招生“指标到校”政策
教育部国家教育发展研究中心专题研究部王建主任分享了对优质高中招生“指标到校”政策的研究。“指标到校”政策最初旨在通过多样化高中招生录取办法推进素质教育而被提出，此后越来越关注其对推进义务教育均衡发展的潜在作用，并将其作为缓解择校热、治理乱收费的政策保障措施。2002年，为配合新课程改革和中小学考试评价制度改革，提出积极探索招生名额分配制度；2008年，为建立与新课改相适应的评价与考试制度和促进义务教育均衡发展，将优质高中招生大部分名额分配到普通初中；2012年，为治理义务教育阶段择校乱收费，提出优质高中招生名额分配比例不低于30%；2014年，为落实小学升入初中的免试就近入学制度，明确提出将不低于50%的优质高中招生名额合理分配到区域内初中；2016年，新一轮高中阶段学校考试招生制度改革，强调优质普通高中招生名额应适当向农村初中倾斜，促进义务教育均衡发展。
其次，王建主任介绍了“指标到校”政策的实施情况。梳理2018年19个大中城市优质高中招生指标分配比例可知，大部分城市都在50%以上，重庆、长春、沈阳、济南、大连等地已达到70%以上；目前广州和深圳最低，分别为30%和40%。北京市优质高中名额分配招生计划包括“名额分配”“市级统筹”“校额到校”和“乡村计划”等招生方式。各地“指标到校”政策的实施特点有：指标分配原则上以区（县）为单位，实现县域内分配均衡，省、市属优质高中指标通常面向全市分配；指标分配规则首先强调均等，兼顾规范办学和质量激励。报考指标到校名额的基本条件是有学籍、在本学校连续就读三年，各地普遍设定最低录取标准，但标准各异。“指标到校”政策实施效果总体较好，增加了普通初中毕业生升入优质高中的机会，缓解了初中“择校热”问题，缩小了区域内校际差距。此外，优质高中生源结构多元化，促进了应对“普优”生源质量差距的教育教学改革。但是，目前对该项政策进行大样本数据的系统评估比较有限，很难证明改革是否有效促进了教育公平。
最后，王建主任对政策实施效果进行了反思。存在的问题有：个别地区“指标到校”政策把民办初中排斥在外，指标生比例提高导致相应的统招生名额减少，降低了民办学校学生进入优质高中的机会；各地区指标到校申请资格中普遍有户籍、房产等条件限制，随迁子女就读普通高中和享有名额分配入学资格的门槛较高。王建主任研究发现：（1）“指标到校”政策是基于“精英化”取向采取的公平决策，解决了校际层面的生源均衡问题，即使“逆择校”现象出现，享有名额分配资格获得者依然是来自家庭经济背景优越的学生。（2）“指标到校”政策及其名额分配指标的确定与调整是建立在经验基础上，且大部分地区简单以初中学校人数来确定配额，政策本意是为了帮助薄弱学校，理论上是越薄弱的学校受到的照顾应越多，但人数多的学校并非是最薄弱学校，如何做到分配指标科学化和可接受性，是政策实施中的一个困境。（3）“指标到校”政策涉及多方主体的利益调整，该政策并不是多赢的帕累托改进而是有失有得的利益博弈，薄弱学校作为最大受益者，其利益选择与政府意图一致，但优质高中和优质初中的利益受到冲击和损害，导致一部分家长不满。此外，政策出台程序缺乏民主化参与，执行过程不够透明，也容易形成冲突性的局面。
三、互联网与再分配：克服数字鸿沟
清华大学政治学系孟天广副教授做了题为“克服数字鸿沟：互联网与再分配”的发言。孟天广副教授首先分享了互联网对国家制度建设、民主治理影响的两种说法：一种积极观念是认为互联网带来了数字民主，让每个主体都有机会参与政策过程，从而影响决策，很多国家已经建立了数字化治理机制；同时互联网参与成本和门槛较低，提升了公民平等参与的能力，也让公众参与和表达实现了大众可见，会给决策机构带来压力。另一种悲观主义观点认为，随着互联网在政府决策过程中的应用，可能导致政府决策越来越不平等，因为优势群体更会利用互联网，掌握更丰富的信息，企业和公权部门掌握海量数据，即没有形成信息在全社会公平分配的格局，反倒出现了更加不公平的分配。而孟天广副教授则想在理论上提出一种弥补方案，认为互联网的数字鸿沟有可能被拉平，一个原因是当前互联网技术越来越廉价化，目前中国98%的农村都可以使用ICT基础设施，互联网的普及导致数字鸿沟不那么显著。另外，互联网作为一个开放平台，可以让社会各个群体在互联网上发声，它不是每年一次，而是每天都在发生互动，有助于政府决策更科学、更民主。
其次，孟天广副教授通过全国性问卷调查，并运用文本分析和机器学习方法，收集地方政府网站中的百姓留言和诉求，共收集了150多万条数据。分析参与群体的职业发现，平台使用主体比较丰富，但主要是边缘、弱势群体，如农民、非正式就业者、工人等。其中，农村反映的问题主要是征地拆迁、农业生产等，对教育并不特别关注；而城市最关心的是产权和物业，并对教育很重视，大多数网络诉求是民生诉求。此外，他还收集了4000多份地方政府工作报告和20多万份政策文件，发现地级市政府工作关注最多的是招商引资、基础设施建设，有15%是关于地区和城市发展，12%是关于科教文卫等。
第三，孟天广副教授进一步统计了政府的财政支出变量，以此来分析地方政府行为与网络诉求之间的关系。研究发现，群众提的意见越多，地方政府则越有回应性，在医疗、教育、养老、就业等民生领域，如果群众参与积极性较高，政府则更有可能在这些领域花更多的钱。即群众网络参与越多、表达意见越多，地方政府会调整与再分配相关的政策，比如会显著增加医疗和教育的支出。
最后，孟天广副教授利用一些统计性检验，提出了相应的解释机制：一是中国的网络参与，似乎显著被边缘、弱势群体更多使用；二是在线参与导致政府再分配的过程有两个机制，一个是为实现政府治理及个人晋升而产生自上而下的压力，这正好与群众的需求表达产生互动，因此可以把其需求转化为政策产出。另一个是自下而上的监督，互联网越来越广泛的参与，会推动整个政策产出的均衡化，因为首先会削弱不同群体在政策影响力上的差异，同时会导致更多资源再分配政策的产生，促进公平。
四、中职免学费政策
北京大学中国教育财政科学研究所田志磊博士做了“好动机不一定有好结果——基于空间断点设计的中职免费政策评估”的发言。田志磊博士首先介绍了中职免学费政策的背景。上世纪九十年代，国企下岗潮、大学扩招等政策对职业教育招生产生较大冲击，到2005年中央开始加大职教投入，中职资助政策成为其中最重要的政策之一。通过对1983-2012年间政协提案的分析可知，西部地区政府官员、高校教师共同关注免费政策，东部地区具有党派身份的委员也对免费政策持支持态度，中职免费成为政协提案中支持最多的职业教育政策之一，最终于2012年正式出台。
田志磊博士以河南和浙江为案例分析了中职免费政策之后的实际变化，河南中职招生情况整体好转，中职流失率在降低，但是浙江招生情况整体下滑，且中职流失率在上升。那么，公平导向的中职免费政策实施后，浙江为何出现了中职教育事业发展的下滑？已有文献认为，集权化的教育财政体制是把双刃剑：一方面，它有效制衡了地方政府公共教育供给意愿的不足，通过中央层面的政策动员形成压力传导机制，保障欠发达地区和弱势群体的受教育机会；另一方面，也因忽略地方的习惯、格局、偏好的差异而带来效率损失。国外文献也有关于收费和免费的争论，支持免费的学者认为市场失灵，免费可以提升弱势群体入学机会；支持收费的学者则认为收费会带来问责和效率。我们国家是多级政府和居民共同分担教育成本，在中职免费之后居民承担部分被取消，这就涉及到中央和地方政府以及地方各层级政府的承担方式。利用浙江县域边界两侧免费政策成本分担方式的差异，田志磊博士构建了空间断点回归设计，估计了中职免费政策对浙江地方政府中职教育招生规模的因果性影响。研究结果显示，与承担中职免费经费比例低的永嘉县相比，乐清市中职入学人数显著更少；而与承担中职免费经费比例相同的温岭市相比，乐清市中入学人数没有显著差异。但是，民办学校招生、外地户籍学生入学率下滑尤其明显。而在绍兴，中职入学人数下降幅度最大的恰恰是与当地产业紧密结合的专业。最后，田志磊博士总结认为：公平导向的政策，好动机不一定有好结果。为了职业教育事业稳定发展及区域产教融合，需要在公共政策制定时更多考虑地方的异质性，对教育成本进行更加合理的分担。
五、基础教育阶段家庭教育支出
北京大学中国教育财政科学研究所魏易博士做了“中国基础教育公共财政投入的再分配和家庭教育支出”的发言。魏易博士统计了近年来我国公共教育财政投入情况，数据显示我国教育投入水平大幅提升，公共教育财政投入不断增加。2012年，财政性教育经费占GDP比重达到4.28%，随后几年维持在4.1%以上；基础教育阶段生均公共预算经费增幅较大，城乡、区域、校际差异逐步缩小。那么，教育财政投入在不同群体间的再分配效果如何？
魏易博士使用2017年中国教育财政家庭调查数据，并借助教育事业统计数据把学生个体与学校数据进行匹配，共匹配完成9000个学生的4800所学校。基于以上数据，她首先分析了公共教育投入在不同群体间的分布，按照家庭总收入分为五组，不同家庭组之间平均生均预算内事业费和公用经费差异不大，最高收入组和最低收入组的生均事业费分别为1.33万元和1.56万元，生均公用经费为2800元和3900元。在生均奖助学金方面，最低20%家庭显著最高，呈现出向低收入家庭学生倾斜的特征，但是在生均奖学金和免费教科书方面则呈现出向经济条件较好家庭倾斜的特征。
其次，把政府投入和家庭教育支出合在一起计算生均教育总投入。最低20%家庭的公共教育投入占生均总投入的比例接近80%，最高20%家庭为54%，而在考虑了公共教育投入之后两者差距大幅缩小。通过计算家庭教育支出基尼系数，分析公共教育投入的分配效应，发现公共教育投入缩小了不同收入家庭群组之间的教育支出差异。但是家庭教育支出仍然差距较大，最低20%家庭组平均子女教育支出为3380元，是最高20%家庭的1/7。随着家庭收入水平提高，家庭子女教育投入随之增加，占比则稳定在14%-15%左右。
第三，魏易博士进一步分析了家庭教育支出的偏好，衡量在家庭、地区和学生个人等影响因素不变条件下，一个家庭每增加1000元消费，其平均花在一个孩子身上教育支出的增加。除最低20%家庭组显著偏低之外，中高收入组增加的总教育支出相近。当家庭用于消费预算增加1000元时，中高收入家庭更加倾向于将增量部分投入在校外教育，而对低收入家庭来说更倾向于校内其他支出。按照母亲学历分组，当家庭支出增加时，母亲受教育水平较高家庭倾向于将增量部分更多投入在子女教育上。按照家庭18岁以下成员结构分组，独生子女家庭倾向于将更多增量用于子女教育；独生子女家庭中，是女孩的家庭对子女教育投入偏好更强。
最后，魏易博士基于已有数据测算了养育一个孩子到底需要花多少钱。按学生年龄划分显示，年龄越大教育投入越大。按校内外支出结构看，在小学阶段校内支出少、校外支出多，而到初高中阶段学业压力增加，校外支出部分下降。综合考虑学生年龄段、家庭结构、收入和地区等因素，对一个学生从7岁到19岁之间的平均家庭教育支出进行估算，按照2018年的通胀率2.5%测算，从2017年入学到2029年，样本平均总支出为17万元，而高收入组是30万元，中等收入组是12.7万元，低收入组是7.9万元，最高组和最低组相差22万元左右。
