《学生资助的国际经验与中国实践》前言[1]

魏建国[*]

二战以后经济、政治和社会等方面的重大变化，以及高中毕业生人数的持续增加，给各国高等教育系统带来了巨大的扩张压力。与此同时，政府的公共财政支持力度无法满足高等教育扩张的要求。此外，研究表明，高等教育既有社会收益也有私人收益。研究人员还发现高等教育的私人收益往往超出其私人投资成本。实践的压力与理论的发展要求改变传统的高等教育融资模式。于是，成本分担理论被提出并付诸于实践。学生和家长由过去的不付学费或付低学费改为付学费或付更高的学费。然而，让学生支付学费又产生了另外一个社会问题，就是家庭经济困难的学生无力支付高昂学费，这和社会公平目标相悖，同时让一些优秀人才丧失接受高等教育的机会也不符合效率目标。为了解决“流动性约束”问题，各国在实行成本分担政策的同时[2]，往往推出包括助学金、助学贷款等在内的学生资助政策。

1999年开始实行高校扩招政策之后，我国高等教育规模迅速扩张。高等教育毛入学率从1998年的9.76%迅速升至2002年的15%，进入高等教育大众化阶段。2019年，高等教育毛入学率达到51.60%，进入高等教育普及化阶段。在高等教育大众化进程中，我国也实行了高等教育成本分担政策，与此同时，建立健全了学生资助体系。2007年国务院发布了《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，在以往资助政策的基础上，建立起了包括国家助学金、国家奖学金、国家励志奖学金、勤工助学、学费减免、特殊困难补助、“绿色通道”、助学贷款等在内的相对完善的学生资助体系。这一改革在我国学生资助政策发展史上具有里程碑式的意义。

为了给有关部门出台相关政策提供咨询建议，我们开展了学生资助方面的研究。在研究过程中，组织翻译了一些重要的学生资助研究文献，涉及各国学生资助的演变历史、制度和机制设计、效果评估等多个方面的内容。在我国新资助政策实施后，我们也及时进行了跟踪评估。本书即为相关研究报告和翻译文献的集合。全书共分六篇：学生资助的国际经验、学生资助的中国实践、美国和加拿大的学生资助、亚洲的学生资助、欧洲的学生资助、澳大利亚的学生资助。

一、学生资助的国际经验

本部分由国际著名的学生资助专家伍德霍尔教授、约翰斯通教授和齐德曼教授撰写的三篇文献组成。三位专家不仅是学生资助研究领域的先驱，也是学生资助政策设计的重要参与者，具有极其丰富的理论和实践经验。三位专家提纲挈领式的文献对我们理解学生贷款的目标、体制机制框架、运行难点和财政可持续性等问题具有十分重要的启发。

伍德霍尔教授在《学生贷款的国际经验：潜力、问题与教训》一文中指出了学生贷款可能具有的潜力，如有助于成本分担和收入的多样化、有助于提高公平、有助于学生资助体系的可持续发展等。她认为学生贷款不能独自解决高等教育面临的财政问题，但是学生贷款有助于创造一个可持续的和公平的高等教育财政体系。伍德霍尔教授总结了设计学生贷款项目时必须面临的10项政策决定。

约翰斯通教授撰写的《国际背景下的学生贷款》一文对学生贷款的目标、政府参与学生贷款的必要性、学生贷款的种类、学生贷款项目须考虑的因素等问题做了全面的阐述。约翰斯通教授概括了学生贷款的主要目标。他认为，对于考虑新的学生贷款计划的发展中国家来说：政府必须设定游戏规则、必须提供补贴，必须在贷款担保中至少承担大部分责任。此外，政府不要试图去包揽发放贷款、提供本金或者贷款服务等所有的过程。

在《学生贷款方案的政策选择：亚洲五个案例研究的经验》[3]一文中， 齐德曼教授为学生贷款方案的制度设计和财政可行性评价提供了一个指导性框架。齐德曼教授指出，对任何一种贷款方案的实施而言，有三个问题都是最核心的：贷款方案的本金提供；借款人筛选和贷款预算分配；贷款偿还回收。他还总结了一个成功的学生贷款方案所应具备的特征，例如：贷款方案覆盖范围足够广；贷款方案目标被清楚界定；在实施之前对贷款方案的财政可行性进行评估，以及持续性的监控等。此外，齐德曼教授还特别构建了评估学生贷款方案财政可行性的指标体系，主要包括贷款偿还率和贷款回收率。

二、学生资助的中国实践

本部分由2007年学生资助政策出台前我们向有关部门提交的政策研究报告、对2007年资助政策的评估报告、高中学生对大学成本和学生资助信息知晓情况分析以及最近完成的有关助学贷款的中国模式等四篇文献组成。

在《完善高等教育学生资助体系》中，在借鉴国际经验和考察我国实际情况的基础上，我们提出了如下政策建议：（1）完善管理体制，建立政府主导的助学体系。不同的资助方式应与一定的资助目标和瞄准机制相联系。建议综合考虑助学体系的多元化政策目标，完善“以助学贷款为主、以助学金和勤工助学为辅”的助学体系。（2）建立强有力的学生资助管理体系。对于各类学生资助方式需要一个强有力的学生资助管理体系进行有效的管理。应该建立强有力的中央——省——学校三级专业化管理网络。（3）建立以政府直接贷与型的助学贷款为主、生源地贷款为辅的助学贷款制度。我国的助学贷款之所以未能达成政策目标，关键的问题在于我国助学贷款的贷与和回收机制既是市场化的、又是分散化的，致使最为需要资助的院校和学生受到系统化的歧视对待，横向公平的原则未能得到贯彻，市场失灵的问题十分突出。为此提出了三种政策选择方案，并进行了利弊分析。权衡各种方案的利弊，建议采用混合型的模式，也就是针对不同的政策目标、学生人群和高等院校，采用不同的贷款模式。总的来说，就是建立以政府直接贷与型的项目为主、以生源地贷款为辅的助学贷款制度。（4）重视高职高专院校和民办院校的助学需求。承担高等教育大众化功能的院校应该得到适宜的政策倾斜。

在《中国现行高校学生资助政策评估》中，基于一个简单随机样本，我们对2007年学生资助政策的实施效果进行了评估。评估表明，政府学生资助在很大程度上都是按照政策制定者的目标进行分配的。也就是说，在高等教育机构之间公平分配国家助学金和国家奖学金/励志奖学金；将国家助学金分配给大学中低收入家庭的学生；将国家奖学金/励志奖学金分配给大学中低收入家庭的能力高的学生。同时，发现其他类型的学生资助主要是面向较高选择性院校的学生，而较少地面向低收入家庭的学生，比如大学资助、社会资助和助学贷款。此外，将大学学费固定在一定的水平也使得一本院校的学生比二本院校学生占优势。相比于其他类型院校的学生，三本院校的学生似乎也承受着不成比例的重负。因此，如果想要增加学生资助的公平性的话，就须将更多的资助分配给低选择性二本院校和三本院校的学生。

评估还发现不同类型资助的分布不仅考虑了学生的社会经济地位和高考成绩，还考虑了其他因素，比如性别和党员。同时，本项评估只是初步的探索，在未来的研究中可以更加细致地考察学生特征与获得资助之间的关系，通过结合更多的因素考察其影响资助获得的程度大小。

在《高中学生对大学成本和学生资助信息的知晓状况分析》中，基于对我国西部某省41个国家级贫困县高中学生的调查，我们对学生是否掌握了足够的有关大学成本和学生资助等方面的信息进行了分析。基于调查数据和回归分析，得出如下结论：（1）高中学生普遍存在高估大学学费的倾向。（2）对学费估计准确性的回归分析表明，兄弟姐妹数、父母受教育程度等家庭背景方面的因素和学生是否准确估计具有一定的相关关系。（3）除了绿色通道之外，大部分高三学生都知道各类学生资助方式，比例接近或超过80％。而对于绿色通道，只有不到30％的学生知道，和其他资助方式相比，比例偏低。回归结果表明，父亲受教育程度与是否知道绿色通道显著相关。而基线调查发现，“父母”是学生获得助学信息的首要渠道。这就在一定程度上解释了绿色通道知晓度偏低的现象。

上述发现具有一定的政策含义。应通过各种努力，争取让高中生拥有比较丰富的大学成本和学生资助方面的信息，从而让他们在大学选择时更加理性地作出符合其未来发展的决定，同时为其大学作好准备。

在《助学贷款的中国模式——基于国家开发银行生源地助学贷款的实证考察》中，作者发现，国家开发银行生源地助学贷款融合传统与现代的积极元素，得益于传统熟人社会、行政资源和互联网等多种因素的支持，创出了一个助学贷款的“中国模式”。自2007年试点以来，国家开发银行生源地助学贷款在回收方面取得了显著成效，基于对某些省份的实地调研，对于2007年发放的最早一批贷款，截止2018年年底，贷款本金的累计回收比例超过99%。未回收比例不足1%，远远低于15%的风险补偿金比例。助学贷款的年度本息回收额和发放额相比超过1，该助学贷款项目具备了自我循环运转的能力。如上回收业绩的取得在我国这样一个发展中大国是一项非常了不起的成就。当然，这一贷款模式也存在一些问题需要进一步完善。

三、美国和加拿大的学生资助

本部分收录的几篇文献涉及学生资助政策在提高大学可负担性方面的作用、大学可负担性概念的可行界定、美国联邦学生贷款项目的改革、美国学生贷款债务管理需求等内容，同时也包括两篇关于学生资助在入学机会和院校选择方面的效果评估的实证研究论文。美国是世界上高等教育最发达的国家，其学生资助政策也较为完善，成为支撑其高等教育发展的重要制度安排。美国学生资助的政策设计理念和相关的研究策略对我们自己的发展也有所启示。

布丽奇特·T·朗教授的《通过完善资助政策提高大学的可负担性》一文几乎涵盖了学生资助领域的所有关键议题：第一，可负担性问题。在过去几十年来学费突飞猛进的同时，家庭收入中位数并没有随着学费的上涨而上涨。第二，降低费用与提高入学率的关系。有些资助项目极大地刺激了入学率的提高。第三，对资助政策的理解。许多学生都缺乏关于高等教育费用以及财政资助方面的正确信息。第四，基于需求的资助与基于优秀的资助。不同类型的助学金在影响何种学生的大学选择以及如何影响大学选择方面是不同的。第五，贷款的作用。尽管对贷款有效性的研究很少，但仍然有理由相信贷款对大学入学率的作用不如助学金的作用大。第六，让财政资助政策更加有效。从众多的财政资助研究文献中，可以得出三条经验：（1）在设计资助项目时，保证信息通畅和流程简化是很重要的。（2）基于需求的资助在提高低收入家庭学生大学入学方面，会比其他的资助形式更加有效。（3）所有的资助并不是相同的。

桑迪·鲍姆和索尔·施瓦茨教授撰写的《寻求后中等教育可负担性的现实可行的概念界定》一文对“可负担性”问题作了更为深入的研究。两位教授从美国和加拿大的实际背景出发，从投资和消费的角度对“可负担性”的界定进行了探讨，对其他国家学生资助政策的制定和改革也具有参考意义。

首先从投资的角度来探讨可负担问题。与住房与卫生保健相类比，三个支出类型的共同特点是它们都可以合理地按期支付，先购买，后受益。因此，可以把后中等教育的可负担性看作是后中等教育作为一项长期投资的可行性。

两位教授认为从消费的角度理解可负担性也是必要的，因为许多学生及其家庭更加关注现金支付的短期困难而非长期的投资回报率。从消费观点衡量后中等教育可负担性的最常用的方法是计算用来支付后中等教育的金额在收入中所占的百分比。如果使用这种计算方法，分子应该以后中等教育的净价为基础。

两位作者还特别强调了“感知的可负担性”。消费者的偏好与可负担性密切相关。此外，对后中等教育费用的误解也与可负担性相关。

《市场还是政府？——美国联邦学生贷款提供机制的重大调整》一文对美国联邦学生贷款提供机制的改革作了介绍。根据2010年通过的《卫生保健和教育协调法》，从2010年7月1日起联邦家庭教育贷款项目全部转为联邦直接贷款项目。美国原来的家庭教育贷款由私人贷款机构负责发放，联邦政府提供贷款补贴，同时为拖欠贷款提供担保。同时，联邦政府还帮助建立联邦家庭教育贷款项目的二级购买市场，保证了学生贷款资本的流动性。而联邦直接贷款项目由联邦政府提供贷款本金。两种学生贷款模式竞争并存的模式一度被人们认为是一种充分发挥市场功能，兼顾市场和政府优势的有效做法。此次偏向政府的学生贷款提供机制改革的命运如何，还须等待时间的检验。

美国学生援助公司（ASA）提供的《抉择: 学生贷款债务危机与教育债务管理需求》一文对美国联邦学生贷款制度重大改革后的学生贷款债务管理进行了专门的分析。该文描述了暴涨的教育债务的严重性。教育债务在历史上首次超过了信用卡债务。控制入学开支不能解决学生离校后的教育债务管理。失控的债务重担更多地落在那些没有准备好应付大学花费和压力的人身上。膨胀的债务给高等教育带来了负面影响。文章认为，对于教育债务管理，应该积极主动，而不是消极被动的反应。决策者们应当支持新颖的、积极的教育债务管理计划。

苏珊·戴纳斯基教授撰写的《学生资助有用吗？——学生资助对大学就读和学业完成情况影响的评估》一文运用倍差分析方法（DID）对学生资助的效果做了评估。由于不可观测变量（Unobservable Variable）的存在，从经验研究的角度进行这一评估面临很大的挑战。20世纪80年代早期美国联邦财政资助政策的一项重大改变为这一分析提供了宝贵的机会。戴纳斯基教授使用倍差分析方法来评估社会保障学生福利计划调整政策的影响。研究结果表明，参与福利计划的资格将大学就读率提高了19.4到25.6个百分点。对于教育完成情况，估计的影响为0.90至1.05年。

戴纳斯基教授还对教育投资的分布做了研究。证据表明，资助可以产生一种“门槛效应”，帮助学生跨越大学入学这道障碍。因此，一项有效的资助政策应该对大学一年级新生相对慷慨，然后再逐渐减少资助额度。

克里斯托弗·埃弗里和卡罗琳·M·霍克斯比教授的论文《财政资助包是否影响了以及是否应该影响学生的大学选择？》研究了奖学金和资助包对高资质的高中毕业生的院校选择的影响。研究发现：学生的院校选择似乎是非常合理的。尽管如此，样本中的学生对提供给他们的助学金和资助还是表现出了难以理解的回应。考虑到贷款和勤工助学的价值与助学金的价值的对比，作者发现学生过度地被贷款和勤工助学所吸引。此外他们容易被一项助学金的表面特征所吸引，比如被称为奖学金。他们对助学金在总成本中所占比例的敏感度要远远超过对助学金本身额度的敏感度。这些行为都偏离了一个理性的人力资本投资者的预期行为。

四、亚洲的学生资助

这部分两篇文章分别阐述了日本和泰国的学生资助事业（特别是助学贷款）的演变历史、经验与教训、最新的改革创新、未来的发展方向。这些研究对了解相关国家学生资助政策的改革和发展具有重要的意义。

小林雅之教授撰写的《日本学生经济支援事业的发展方向》一文通过历史研究和比较研究的方法对日本学生经济支援事业的发展历史、目前面临的课题、各国的发展趋势和日本的发展方向进行了深入细致的研究。

小林教授认为，学生支援是高等教育机会均等化政策中最直接、最具体的政策，也是最核心的政策。他对日本学生经济支援事业的演变历史做了非常细致的梳理。针对日本大学生的最大规模的奖学金是日本学生支援机构所提供的。首先，奖学金分为无利息和有利息两种。其次，原则上是贷款（到1984年只有零利息一种），但从事了教育、研究职业的学生可以不用返还贷款（对这些学生而言，相当于获得了无需偿还的奖学金）。但是1998年以后，这些制度被逐渐废止，现在只有一部分的研究生可以不用返还贷款。

基于对历史文献的考察，小林教授认为，目前的讨论都只停留在抽象地强调扩充育英奖学制度的阶段，结果是，对机会均等和培育人才、育英和励学、需要和能力、奖学金和助学贷款等问题没有进行根本的讨论。更大的问题是，如何处理机构补助和个人补助的政策课题完全没有深入讨论，也没有根本改革教育费用负担问题。在历史考察和对相关国家学生资助政策进行比较研究的基础上，小林教授提出了今后日本学生支援事业的发展方向。

齐德曼教授在《泰国学生贷款：有效、公正而可持续吗？》一文中指出，泰国贷款方案的重要问题是：贷款并非通过一个中央化的贷款结算中心来向潜在的借款人提供服务并处理个人贷款申请，而是通过各教育机构发放到学生手中。这种机制在实现该方案的两大目标——瞄准贫困学生和实现横向公平方面都缺乏力度。

齐德曼教授还对泰国的学生贷款方案进行了财政分析。根据贷款方案的现行运作情况，不可能达到自给自足状态。他认为，可以从两个方向对其进行改革。可以用助学金制度代替贷款方案，或者，用更加实际的、与市场相近的还款条件替代当前过于慷慨的还款条件，从而减少隐性补助金。后者意味着更高的利率、更短的还款期限和经通货膨胀调整后的年度还款。

五、欧洲的学生资助

本部分包括两篇关于欧洲学生资助历史和现状的综合性研究报告，以及一篇关于改进英国按收入比例偿还贷款利息补贴的论文。这些文献对于了解欧洲各国不同的高等教育财政模式和资助方式具有重要的意义。

《欧洲高等教育中的学生资助：趋势和讨论》回顾了自20世纪60年代以来30多年间欧洲各国学生资助体系的演变过程，剖析了背后的影响因素。在此基础上，还对相关热点问题进行了总结。报告认为各国在进行相关的学生资助改革时会考虑如下参数：资助体系的初始成分；基本原则；资助体系的目标；变革的潜在因素。基于这一分析框架，将所有欧洲国家分为四种类型，以揭示相关国家学生资助体系演变的影响因素。“个人负担高等教育成本、家庭负担学生生活费”组包括：比利时、西班牙、法国、爱尔兰、意大利和葡萄牙。“政府负担全部的教育成本、家庭负担学生生活费”组包括：德国（除了少数州以外）、奥地利和希腊。卢森堡和列支敦士登也可以被归入此组。“政府负担全部的教育成本、学生经济独立”组是北欧国家，包括：丹麦、芬兰、瑞典、冰岛和挪威。“个人负担教育成本、家庭负担和学生经济独立相结合的方式负担生活费”组包括荷兰和英国。报告最后对上世纪末期十年间所讨论的热点问题提供了总体的概述。

汉斯·沃森斯塔教授完成的《学生财政支持：24个欧洲国家的详细报告》对24个欧盟国家的学费和学生资助政策进行了比较详细的描述。各国的学费制度并不相同。除了部分国家收取学费外，还有国家对高等教育仍然实行免费政策，还有一些国家处于变动过程之中，还有些国家实行双轨制。在具体的资助方式方面，各国的做法也各有特色。各国普遍采取助学金和学生贷款，不过在是否基于经济状况调查、是否基于成绩等方面有不同的要求。此外，英格兰和威尔士实行按收入比例偿还贷款。大部分国家都提供税收优惠和实物支持。在家庭津贴方面，奥地利、比利时、爱沙尼亚、法国、德国等国提供的比较多。

尼古拉斯·巴尔和他的合作者撰写的《学生贷款利息补贴：一种更好的利用方式》一文探讨了如何改革英国现行的对按收入比例还款毕业生的一揽子利息补贴问题。他认为，一揽子的补贴方式是极端错误的，具有很高的成本。贷款利率应以政府借款的成本为基础，同时为低收入的人群提供针对性补贴。这种精细化的政策研究方法值得我们借鉴。

基于现行一揽子贷款补贴存在的弊端，巴尔教授模拟了若干种政策选择，并对每种选择下不同毕业生群体的负担作了仔细的测算。他认为，政策制定者需要协调三个目标：（1）缩减公共支出；（2）保护终身收入较低的毕业生；（3）确保最高收入者的偿还金额不显著高于其贷款金额。

最后，巴尔教授认为，取消零利率做法，贷款利率和政府借款成本相联系，同时为低收入的人群提供针对性补贴，具有多方面的政策优势。

六、澳大利亚的学生资助

澳大利亚在国际上首次尝试按收入比例偿还贷款，并取得了极大的成功，成为许多国家学习的模板。查普曼教授和他的合作者撰写的《按收入比例偿还的高等教育学生费用融资：澳大利亚创新做法评估》一文对这一富有特色的贷款制度进行了研究。

查普曼教授首先比较了配合实行高等教育成本分担政策的三种做法：奖学金、传统的抵押型学生贷款、按收入比例偿还贷款。他分析了按收入比例偿还贷款较之其他选择的优点。

查普曼教授对自1973年以来澳大利亚大学财政的历史发展作了梳理，还对高等教育贡献计划的效果进行了评估。从政府所获得收入的角度来看，预付费用和通过税收系统回收的按收入比例偿还的偿还额二者一起构成了澳大利亚高等教育成本的一个相当大的部分，并且其比重还在不断提高。在对弱势群体参与高等教育机会的影响方面，HECS并没有导致来自相对较低收入家庭背景学生高等教育参与度的降低。

最后，查普曼教授也强调了实行按比例偿还贷款的重要基础条件。学生个人的收入情况必须长期得到精确的记录。必须要有有效的贷款回收机制，如依托个人所得税征收的税收征管体系。这些条件是准备引进该类贷款的国家所必须具备的。

图书信息：

魏建国主编，《学生资助的国际经验与中国实践》，教育科学出版社，2021年6月。ISBN：9787519125493。

主编简介：

魏建国，男，甘肃通渭人。北京大学法学学士、博士，公共管理博士后，斯坦福大学访问学者。现任北京大学中国教育财政科学研究所副研究员、副所长，兼任中国教育发展战略学会常务理事，中国教育发展战略学会教育财政专业委员会秘书长，中国法学会财税法学研究会理事、副秘书长。主持国家社科基金、全国教育科学规划、北京市教育科学规划等纵向课题及财政部、教育部、国家发展改革委、工信部、中国发展研究基金会等部委和单位委托课题多项。在《北京大学教育评论》《法制与社会发展》《中国教育报》、The China Journal、The China Quarterly、Economics of Education Review等刊发表论文、文章多篇，被《新华文摘》《中国社会科学文摘》《中国人民大学复印报刊资料》全文转载若干篇。独著、主编著作各1部；副主编《中国教育财政政策咨询报告》（三卷）、《公共教育支出统计的可比性研究》等著作多部。主要研究领域：教育财政与法律政策、财税法。

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