摘要：

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世界各国具有不同的教育投入模式。其中具有典型意义的主要是下述三种模式：（1）日本和韩国模式。其突出特点是：公共教育支出占GDP的比例明显低于与其经济发达水平相应的国际平均水平。日本2003年公共教育支出占GDP比例仅为3.65%，韩国的公共教育支出占GDP比例为4.62%。但是这些国家私人教育支出较高。（2）欧洲福利国家模式。其突出特点是公共教育支出占GDP比例高于相应的国际平均水平，但是私人承担的教育经费比例很低。典型的国家为法国，其2003年公共教育支出占GDP比例为6.02%。（3）美国模式。该国特点是公共教育投入占GDP的比例较高，同时私人部门包括家庭等分担的教育经费比例也较高。

更加深入的分析发现，实际上各国在初等教育和初中教育的办学体制和财政体制方面的差异较小，而导致其彼此差异的主要是高等教育的投入模式和发展路径的不同。日本著名学者金子元久提出，欧洲的高等教育基本上由政府部门垄断，私立高等教育机构的作用存在着明显的局限性。同时欧洲高校的经费主要依赖政府的财政支出，家庭的直接负担比例极为有限。对于美国来说，其高等教育分为公立部门（主要是州立大学）和私立部门。从本科课程的学生人数分布来看，前者约占7成，后者约3成。在成本负担机制方面，美国的高等教育公共支出在GDP中所占的比例处于国际较高水平。但是，由于美国高校的学费水准较高，成本分担机制中个人或家庭的负担比率也同样处于较高的水准。与前者形成鲜明对照的是，在东亚地区的日本、韩国和中国的台湾地区，高校学生总数中私立大学学生占据了极高的比例（70-80%）。从成本分担机制方面来看，高等教育的公共财政支出占GDP比例在国际上处于较低水平。另一方面，由于私立大学经费基本依赖学费收入，国立大学也需要缴纳较高的学费，所以个人或家庭的负担比例处于较高水平。[1]

 

表1  世界各地区第三级教育结构与财政的特征（单位：%）

		第三级教育的办学经费来源结构（2003）				学生分布（2004） （B类教育）		学生分布（2004） （A类教育）
		公共经费所占比例	私人经费所占比例	公办学校	非公办学校	公办学校	非公办学校
日本	39.7	60.3	8.8	91.2	27.6	72.4
韩国	23.2	76.8	15.0	85.0	22.5	77.5
美国	42.8	57.2	85.4	14.6	73.6	26.4
OECD平均	76.4	23.6	64.9	35.1	76.7	23.3
欧元区19国平均	84.3	15.7	66.0	34.0	77.8	22.2

数据来源：OECD, Education at a Glance Database,2006.

    印度学者Tilak曾指出，“从某种程度上来说，南韩和日本的经验与传统的福利国家模式形成了鲜明的对比，更不用说传统的主导了欧洲经济体——包括英国、瑞典、瑞士和意大利——以及美国和加拿大的那种国家在教育提供中起重要作用的教育发展模式。”[2]

在国际比较视野下，高等教育投入模式的差异与各国在推进高等教育大众化初期的外在约束条件相关。根据金子元久的分析，与欧美发达国家相比，东亚各国是在经济发展水平相对较低的历史时期出现了高等教育升学需求的膨胀，在国﹑公立大学无法充分满足现有升学需求的状况下，私立大学填补了过度需求的缺口，同时也正是这种过度需求的产生为此后私立大学的快速发展提供了生存的土壤。[3]

其次，精英型高等教育机构是各个社会用来复制本社会的精英阶层的工具，因此高等教育大众化、普及化背后的各种政治权力和社会权力的角力——特别是精英型机构原有的掌控权力的安排——在很大程度上决定了教育发展的路径以及教育财政的模式。美国精英型私立大学的根本经济基础在于其基金（endowments）制度，这是允许其社会精英阶层将庞大的财力资源置于公共视野之外而进行本阶层复制的制度化安排。在大众化进程中这些精英型机构的核心经济基础和治理机制并没有得到根本的、更加民主化的改变；与此同时，公立（州立）高等教育机构特别是两年制社区学院成为美国扩张高等教育机会的前锋。而在公立高等教育体系中，又进一步分层，最为典型的是加利福尼亚州“高等教育总体规划”提出的由加州大学系统、加州州立大学系统和社区学院系统组成的三层体制，分别对应于精英性与公平性的教育需求。与此相比，日本从帝国大学时代发展而来的精英型国立大学的格局在大众化进程中也受到了保护，政府主要采取了允许私立大学设立和扩充的战略增加高等教育机会。

在国际比较分析的框架下，从教育财政和提供的角度来看，我国当前整个教育体系，特别是高等教育，简单地来说具有“大的非公共投入，小的非公共部门”的特点，也就是以公立学校强烈依赖非公共投入、民办学校发展迅速但是规模有限为主要特点。根据2005年的教育经费统计数据，我国普通高等院校31%的资金来源于学杂费收入，只有41%的资金来自于预算内事业性经费拨款。而2006年民办学校在校生占全体在校生的比例在普通本专科仅为15.92%；2005年社会团体和公民个人办学经费占总经费的比例在普通高等院校仅占7%左右。

表2  2006年各级各类民办教育规模及所占比例

		在校生规模（万人）				占同级教育规模比例（%）
		2005年		2006年	2005年	2006年
普通本专科	209.85	276.91	13.44	15.92
高中阶段	380.92	450.35	10.14	11.20
初中阶段	373.90	394.40	6.02	6.62
小学	388.94	412.09	3.58	3.85
幼儿园	668.09	775.69	30.66	34.26

注：高中阶段教育未含技工学校数据。

数据来源：教育部发展规划司编，《2006年全国教育事业发展简明统计分析》，2007年2月，第10页。

因此从国际比较角度来看，我国为加大高等教育投入进行总体制度设计的任务也就是探讨适合中国国情的、在审慎和广泛地汲取其他国家的经验教训基础上、进一步明确中国模式的高等教育发展道路和财政支持体系建设的问题。目前主要有两个根本性的制度设计挑战。第一是对于我国高等教育体系内的精英型学校和大众型学校，政府和市场的财政责任应该如何划分？第二是关于“小的非公共部门”，未来是应该加强和完善现有的公立高等教育体系，还是进一步增强非公共部门在推动高等教育大众化进程中的重要作用，并以此作为吸纳社会资金的核心渠道？

根据前文的分析，我国不可能仿效欧洲福利国家模式，特别是不能重回“政府包办教育”的老路，完全由政府承担教育支出。即使在当前国家财力大为改善的情况下，这种模式对于我国来说还是过于昂贵，不具有可行性。

但是，在当前的社会条件下，我国不能也不应该走仿效日本和韩国的深入依赖非公立学校和非公共资金提供高等教育服务的道路。当前在教育制度上我国与日本、韩国的高等教育高速扩张初期比较接近。特别是优质的教育资源集中在公立学校中。而且，那些对于学生入学能力要求越低的学校，其由个人承担的办学成本比例越高。这种教育分化的格局产生了高质量、（相对）低学费的精英型学校，和低质量、（相对）高学费的大众型学校。但是，在日本，经济高速增长的同时民众的收入差距并没有扩大。[4]另一方面，日本和韩国在基础教育的公平性方面取得的成就在全球视野下都十分突出。在这种背景下，其高等教育中的公私分野更多地被作为能力分化的体现而为社会所宽容。但目前我国的基本国情是民众收入差距持续拉大，来自不同收入阶层的受教育者得到的校外教育资源的差距越来越大，未来学生在各级各类教育机构中的分布有可能将受到越来越显著的家庭社会经济背景的影响。根据国际经验，依赖非公立学校和非公共资金的教育发展模式在宏观层面上最终将带来整体民众的私人教育支出增加；而就分配效应来说，我国此类政策将越来越集中影响社会非优势群体，最终导致公共教育投入作为社会财富再分配手段的作用受到严重制约。

更为根本的问题是，我国经济领域中的市场经济改革并不会必然导致教育领域内相应的民营力量的壮大。在全球视野下，那些具有优质的私立教育的国家多为文化和宗教异质性的国家，教育首先是作为“精神的市场”——而不是经济获利的产业——吸引了那些旨在争取政治权力、社会权力和文化与宗教影响的利益相关者的投入。[5]在我国的文化传统和政治经济体制下，在经济发展水平总体较低的宏观背景下，当前以及未来一段时间内民营教育机构总的特点是没有强大的经济财团为支持，没有充分的资金储备为基础，基本以逐利的办学者为主，依托学费收入的自我积累支持运转。这一特点在高等教育领域将更加突出。

总之，对于我国高等教育阶段的精英型学校和大众型学校，都必须进一步明确政府投入主导的原则，政府都必须全面加大财政投入，在均衡地、审慎地分析各种备选方案的公平效应和效率效应的基础上，制定和完善相应的具体的教育财政制度。

二、 增加高等教育财政投入的机制设计

（一）当前我国高等教育财政机制存在的问题

教育财政机制分为几大类，主要包括政府的资金提供机制、政府制定的各级各类学校的学费政策、政府制定的有关重要教育投入元素的相关制度（例如，教师工资标准）等。而在政府的资金提供机制中，又可分为两大类：（1）第一类是供给方的资金提供机制，这是指政府对于教育机构的直接的资金支持机制；（2）第二类是需求方的资金提供机制，也就是政府将资金给予教育需求者的机制，其中包括贫困学生资助体系中的各种机制。鉴于我国政府自2007年以来已经开始改革和完善高等教育的学生助学体系，本文着重分析当前尚未得到充分关注的供给方资金提供机制问题。

在全球视野下，供给方资金提供机制历经改革，随着各国教育公共目标的变化不断进行调整。总的来说，供给方资金提供机制改革的趋势是寻求公共政策目标与资金提供机制更加直接和有效的联系，特别是以多元素为基础的复合型的拨款制度确保这些多目标的达成。相比之下，目前我国的制度仍然较为简单和落后。

在事业性经费拨款机制方面，我国目前的拨款方式主要包括以下几种：

（1）“基数加发展型”，这是在教育快速发展而政府财政能力或意愿不能满足资金需求情况下经常采用的拨款机制。

（2）“投入要素型”，这种机制以教育投入元素——核心的是教师数量及构成——来确定事业性经费的预算。

（3）“投入+产出型”，典型的做法是按照学生数预算学校公用经费，而以教师数为人头费预算的基础。这是一种转型期的处理办法。

（4）“简单产出型”，这种机制简单地以学生数、或分学科与层级的学生数为主要参数（在我国背景下，高等教育完成率低的现象不像其他国家突出，因此学生数可等同于产出的测量），按照生均经费拨款标准进行资金分配。彻底的以学生数为唯一政策参数的预算方式属于零基预算。

在财政拨款机制方面，我国目前仍有相当数量的省级财政依托“基数加发展”的方法分配高等教育事业性经费，不少地方政府按照1998年的基数进行拨款，这是导致全国范围内高校预算内生均事业费自2000年开始逐年下降的主要原因。但是，值得注意的是，在经济发达地区，地方政府对于高教增大投入的趋向也十分明显。例如，江苏、浙江目前按照生均经费定额方法努力提高高等教育的经费保障水平，并且定额标准逐年提高。2007年浙江的基准定额标准为6800元，2008年标准将进一步提高至超过央属高校标准，这是极其重要的进步。

目前看来，这种现实中的“简单产出型”主要有三个突出的问题。第一是制造了学校进一步扩大招生人数的内在激励，罔顾高等教育质量下降的危险。第二是与专业和学科有关的财政激励问题。生均经费标准（和学费标准）各学科之间差距太小，未能充分反映各学科的办学成本和社会需求差异。以某省为例，专业折算系数文科为0.9，理科为1，医学为1.25,工科为1.2。相比之下，医科与工科的系数显然较低。这系统地激励了学校努力扩张那些办学成本较低、而社会需求可能已经饱和的学科和专业，社会需求旺盛但办学成本较高的专业和学科没有得到充足发展。这种财政激励机制最终导致宏观层面上的高等教育人才培养结构和劳动力市场人才需求结构的错位，这也可能是导致当前高校毕业生就业率问题的原因之一。第三个突出问题与办学层次有关。值得关注的是，高职高专院校的生均基准定额常常被简单地定为本科院校定额的一定比例——例如，90%——这样的制度安排不能充分体现两类院校的功能差异和不同的定位走向，而且构成了“专升本”这种学校罔顾社会需求、忽视追求办学特色的教育宗旨的这些行为的内在激励。

总体来说，事业性经费拨款机制是最为重要的实现教育公共政策目标的财政手段，因此在加大财政投入的过程中，如何全面完善和改革我国各级各类院校的事业性拨款机制是核心的任务之一。

另外，在供给方资金提供机制中，政府拨付的各种专项资金也是重要的组成部分。在我国背景下，当前涉及的核心问题是高等教育中研发活动的财政支持机制和高校的基建投入问题。这两类支出目前主要以专项资金的方式投入。研究表明，风险很大的纯基础研究适合于持续、稳定的支持模式，不适合采用周期性项目的资助模式。而在基建方面，高等院校普遍出现的债务问题，根本原因在于教育基建投入的保障机制从未得以建立。[6]

在国家财力有限的情况下，部分教育支出——例如：校舍修缮等——由政府依靠专项资金进行支持，其背后的原因是将这些支出纳入常规性的事业性拨款中会带来严重的财政压力。专项资金的机制具有较强的瞄准性，能有效提高资金使用的问责性，而且不会触及财政体制问题，上级政府可以进退有余。但是，在财力基础增强的情况下，应该将每所学校必需的、为学校持续循环运转所必要的、本质上属于事业性经费核心组成部分的支出项目纳入常规性拨款的范畴。

三、初步的政策建议

对于高等教育（包含高等职业教育），增加教育投入应将逐步改革高等教育事业性经费拨款机制为重要任务。首先在加大财政投入的前提下，建立和健全逐年提高生均财政性经费拨款标准的制度，逐步实施更加重视产出和结果因素的规范化的拨款机制。

建议将财政激励机制的设计进一步深化到大学和学院的功能结构以及与此对应的专业和学科层次上。也就是在财政激励机制和质量保障机制的顶端设计上，从目前的以院校整体为基本瞄准单位的做法向更加偏重以大学和学院的功能要素——包括人才培养、科研和社会服务——为单位的设计转移。简而言之，高校事业性经费拨款机制的改革原则应是在加大投入的基础上，实施“功能导向、分类支持”的拨款机制。首先按照高等学校的三大社会功能，财政拨款体系由教学经费、科研经费和社会服务激励经费构成。针对每一类功能的经费，原则上又由基本保障经费、绩效经费和专项经费构成。其中绩效经费制度旨在建立更加有效的微观层面的公共政策目标执行机制，加强高校对于教育产出和教育结果的重视；而专项经费是学校通过竞争和评审获得的特殊性拨款。对于教学功能的基本保障经费制度的完善，将根据专业分类，更加综合和全面地考虑办学成本、办学层次、办学质量、国家战略需要和历史因素等。

按照研究型高校和应用型高校两大基本分类，进行分类支持。对于研究型大学，将采取更高的各类教育功能的保障性经费标准，特别是加大该类院校的科研投入。而应用型高校的财政支持将主要针对其教学功能。

在上述政策框架下，建议进一步完善我国高校基础性研究的财政支持机制。为了充分发挥大学在基础研究领域的比较优势，确保大学科研活动的可持续开展，建议逐步建立并完善针对大学机构以及设在大学机构内的国家科研平台（例如国家实验室和国家重点实验室等）的稳定的经常性科研经费拨款机制，完善科研投入的质量保障机制，重点增加非竞争性科研经费的投入，逐步建立我国科研的间接成本补偿机制。[7]

其次，在上述政策框架下，建议实施综合性的“为核心产业服务的专业与学科建设计划”。该计划的实质是将培养国家经济社会发展的关键产业和行业所需人才作为优先考虑的战略重点，打破央属和地方属院校的分野，打破本科和专科的分野，打破办学体制的局限，以学科和专业为单位调整事业性经费拨款机制和完善助学政策。同时改革高校治理制度，加大行业、产业的治理参与权，拓宽行业、产业的高等教育投入渠道，确保高等教育为我国核心产业和行业的发展发挥基础性、先导性和战略性的作用。

参考文献：

[1] 金子元久.东亚高等教育发展模式中的财政课题.北京大学中日高等教育财政研讨会论文，2006年.

[2] Tilak, Jandyhyala B. G., 2002, Building Human Capital in East Asia: What Others Can Learn, World Bank, P30.

[3] 金子元久.东亚高等教育发展模式中的财政课题.北京大学中日高等教育财政研讨会论文，2006年.

[4] 金子元久.高等教育的社会经济学[M].北京：北京大学出版社，2007：120.

[5] 詹姆斯，E..教育责任在公私间的划分.载于Martin Carnoy编著，闵维方等译，教育经济学国际百科全书（第二版）.高等教育出版社，1999.

[6] 康小明.中国政府对大学科研的资助体系研究.北京大学中国教育财政科学研究所工作论文，2007年.

[7] 康小明.中国政府对大学科研的资助体系研究.北京大学中国教育财政科学研究所工作论文，2007年.