摘要：在由芬兰政府、私营部门和个人所构成的成人教育筹资框架中，政府起着主导作用。在保证公平与效率的基础上，芬兰政府通过教育文化部、就业与经济部等部门，将资金提供给各类成人教育机构。与此同时，芬兰政府通过各种经济工具，激励芬兰人积极参与成人教育与培训。

　　关键词：芬兰，成人教育与培训，经费保障机制，经济工具

　　在一个人口老龄化和劳动力退休年龄存在延迟趋势的社会中，成人教育①成为维持劳动力可得性与能力，从而保证国家经济竞争力的重要手段之一。同时，终身教育(学习)的理念也为成人教育奠定了理论基础。在经济学上，对于成人教育投资的成本效益出现过争议。早先的观点认为，与投资成人教育相比，投资早期教育的收益期更长，收益率也更高。但是，新近的一些研究则表明，投资成人教育的财政回报高于早期教育，而且实现这种财政回报的时间比投资早期教育更短，因此，在某种意义上，我们是在用成人教育投资的短期收益来为早期教育的长期投资筹措资金[1]。根据芬兰统计局的统计数据，在2005～2008年期间，芬兰成人(24～65岁)教育参与率为55%，在参与统计的18个欧盟国家中，仅排在瑞典之后，与挪威并列第二；在成人教育参与时间上，芬兰在北欧国家中排名第二，在18国中排名第五[2]。芬兰成人教育的突出表现不仅与该国悠久的成人教育传统有关，更与该国有效的成人教育经费保障机制有关。

　　一、成人教育的筹资与拨款机制

　　(一)筹资机制

　　在20世纪90年代的教育改革中，尽管芬兰逐步建立了政府、私营部门和个人分担成人教育成本的筹资机制，但是，在这一机制中，政府仍处于主导地位，公共经费一直是成人教育经费的主要来源。

　　在中央政府中，教育文化部是负责成人教育的主要行政部门。在教育文化部，成人教育预算占总预算的12%，而成人教育预算中的40%用于成人职业教育，25%用于高等教育机构提供的成人教育，20%用于自由成人教育，5%用于从事成人教育与培训的教学人员的发展[3]，10%作为年度浮动资金，用于成人教育的一些特殊领域，比如参与国际成人教育项目。除了教育文化部之外，其他一些中央政府部门也直接或间接地为成人教育提供经费。

　　此外，市政当局也为某些类型的成人教育，如普通成人教育、成人初等职业教育与理工学院的成人教育提供资助。对于由教育文化部资助的自由成人教育与额外的职业培训，市政当局虽无法定的资助义务，但他们的自愿投入对于诸如成人教育中心这类的自由成人教育机构的资金筹措来说仍具有重要意义。

　　参与教育与培训的成本直接影响参与程度。由于公共资金的大量投入，芬兰成人教育的个人承担成本几乎是欧盟国家中最低的。其中，在正规教育与培训中，个人所承担的费用约为150欧元，仅为欧盟平均水平的14；而在整个成人教育中，个人所承担的费用约为100欧元，不到欧盟平均水平的一半(2007年数据)[4]。芬兰政府在成人教育领域的大量投入旨在保证“最大程度上给所有需要的人提供教育机会，使学费不至于成为学生的负担”。[5]

　　(二)拨款机制

　　在具体的拨款机制中，芬兰政府遵循了公平与效益相结合的原则。

　　在芬兰，成人教育可分为三大类：自我驱动的教育、员工(或在职)培训和劳动市场培训。其中，自我驱动的教育主要包含证书导向的成人教育、大学中的成人教育以及非证书导向的自由成人教育。证书导向的成人教育主要由公共行政部门负担经费。大学学位教育完全由政府提供经费，但在大学的通向专业资格的成人教育主要由公共行政部门资助，同时也会向学习者收取适当的费用。在自由成人教育中，大约一半的费用由政府承担，剩余的费用主要来自学生交纳的学费和办学机构的资助。员工培训则由雇主负责经费。劳动力市场培训由劳动力管理部门承担费用，其目的是促进就业或减少失业。就成人职业教育与培训领域而言，根据参与人群以及资金来源的不同，它又可以分为：独立职业教育、劳动力市场培训、员工培训、学徒制培训。独立职业教育可能是初等职业教育或者继续职业教育，费用由国家市政当局、个人以及雇主承担。学徒制培训由教育部门以及劳动力失业管理部门、雇主、地方当局负责。由此可见，在不同类型的成人教育中，中央政府、市政当局、私营部门和个人因为受益程度的不同而作出不同的经济贡献。

　　芬兰政府对成人教育的拨款数额首先基于教育的单位成本，然后再根据当地的成人教育学生数量得出其应拨教育经费总额，该经费直接拨给市政当局或者那些获得批准的教育与培训机构。芬兰政府对这些资金的使用没有硬性的规定，因此，市政当局或教育与培训机构可以独立对资金的使用作出决定。

　　从2002年开始，为了提高效能，在原先基于公平的拨款原则的基础上，芬兰政府又逐步实施了一套基于绩效的资助制度。这套制度首先在职业高中和理工学院实施，2010年又开始在职业技术教育中实施。在提供给职业高中的资金总额中，3%基于绩效的资助。资助包含两部分，一是基于运营结果给予的资助，二是基于质量评估给予的资助。基于绩效的资助制度旨在激励成人教育的提供者不断努力改进运营结果，提高教育与培训的质量。职业教育与培训提供者所获得的基于绩效的资金数额是由以下这些指标决定的：资格证书持有者的就业状况、高等继续教育就读人数、辍学率、通过资格证书考试的学生人数以及该教育机构中拥有正式教学资格的员工人数和用于员工发展的资源数量等。

　　二、激励学习者的经济工具

　　为了激励芬兰人积极参与终身学习，除了向成人教育的提供者给予资助之外，芬兰政府还推出了一系列的经济工具，其中包括津贴、奖学金、贷款以及富有创新性的学习券等。

　　(一)直接补助

　　直接经济补助包括成人学习补助、职业学习津贴、成人教育遣散费、工作代替离开(jobalternation leave)②补助。

　　成人学习补助金额是学习者接受培训教育之前收入的25%(不超过2800欧元，最少为1540欧元)。对于自我发展的全职学习，在职人员可以根据他们的工作年限以及工资水平得到相应的学习补助，而且，一般来说，这个补助高于前者。这个补助是为工作十年及以上的员工设置的，员工一个月的工作时间折合成0.8天的接受学习补助时间。例如，一名拥有十年工作经验的成人可以申请3.2个月的学习补助。该补助由一部分基本金额以及一部分与收入相关的金额构成，补助可以一次性领取也可以分几个时段领取。

　　职业学习津贴和成人教育遣散费的数额是固定的，与学习者之前的收入无关，但只有那些拥有符合标准规定的工作经验的学习者才能够接受这些经济援助。成人教育遣散费的接受者必须是由于生产或者经济原因被裁减的人员。职业学习津贴的接受者则必须是以“学习假期”③的形式离开原公司去学习的，且属于公司劳动合同期限内的学习。这两项资金由教育遣散费基金会和国家财政部提供。

　　在芬兰，如果员工放弃全职工作转而去学习，他就有权获得部分的职业学习补助(1000欧元)，同时他还可以获得失业救济金的70%。这部分的经济资助由失业基金会和社会保险机构发放。

　　(二)劳动力市场津贴

　　芬兰的劳动力市场培训是免费的。在培训期间，学习者可以得到与失业补助同等额度的培训津贴或者现金补助，用以保障学习期间的生活。除了获得培训津贴之外，学习者还可以得到免税的餐费补助和交通补助。如果需要住宿，也能得到相应的津贴；如果在国外接受培训，学习者则可以获得国内相应金额1.5倍的津贴。这些津贴由失业基金会以及社会保险机构发放。

　　(三)合格员工奖学金

　　这项奖学金的接受者需通过芬兰的以考查学生能力为主的考试，并且至少在芬兰工作五年，申请人在职学习与否不影响此项奖学金的申请。奖学金的金额为366欧元的免税收入，申请人需在其通过考试的一年之内申请。奖学金的来源是失业保险缴纳的费用，其中的23由雇主承担，13由雇员承担。该奖学金以及上文提到的成人学习补助由教育基金会负责发放，教育基金会的资金来源于失业保险基金和国家。2012年，教育基金共支付1.029亿欧元的福利，其中成人学习补助为9470万欧元，合格员工奖学金为830万欧元。有13456人获得补助，23179人获得奖学金。[6]

　　(四)学生贷款

　　获得政府担保的学生贷款的条件是申请者需先具有获得成人学习补助的资格，此项贷款的金额在国内学习为每个月300欧元，出国学习为每个月600欧元。成人教育学生贷款担保的条款和普通学生贷款资助系统的条款相同。申请者的收入不影响担保贷款。[7]

　　(五)学习券

　　自2007年以来，芬兰在自由成人教育领域实施了学习券制度。这一制度的目标群是移民、失业者、有学习问题的人、退休者、年长者、中断大学学业的大学生以及在暑期大学就读的学生。学习券能使成人自由教育的提供者减少向上述目标群收取的学习费用。在暑期大学，学习券被用于资助那些从大学辍学的成人。

　　三、结语

　　如前所述，学习成本是影响成人教育参与率的一个重要因素，根据相关研究，它是仅次于家庭责任与工作时间之外的第三大影响因素[8]。而成人参与教育成本的高低在很大程度上取决于其可获得的经济资助的数量。

　　从财政投入可以看出，芬兰政府十分重视成人教育，成人教育与学前教育、基础教育、职业教育、高等教育一样，是这个国家终身教育(学习)战略中的重要一环。芬兰政府设立了成人教育与培训委员会，制定了专门的成人学习行动计划。芬兰的成人教育承载着重要而广泛的使命：确保劳动力的可得性与能力，为所有成年人提供受教育的机会，增进社会的凝聚力与平等性。成人教育在延长劳动生活，提高就业率和生产率，实现终身学习，发展多元文化等方面有着积极的作用。

　　注释：

　　①本文中的“成人教育”包含面向成人的普通教育和面向成人的职业培训，也就是“成人教育与培训”的简称。

　　②工作代替离开最初出现于芬兰1996-1997年的收入政策协议中，在员工离开的90～359天不等的日子里，失业人员可以通过就业岗位中心的安排接替这份工作。

　　③学习假期是指公司为达到一定工作年限的员工而设置的以学习为目的的带薪假期。

　　参考文献：

　　[1][4][8]D. Dohmen, D. Timmermann. Financing Adult Learning in Times of Crisis[R].Brussels GHK, 20103, 13, 14.

　　[2]Official Statistics of Finland. Costs of Education and Training [EBOL]. httpwww.stat.fitilaku200604aku_2006_04_2009-04-24_kat_004_en.html, 2009-04-24.

　　[3][5]GHK. Country Report on the Action Plan on Adult Learning[R]. Finland GHK, 20119.

　　[6]The Education Fund's Office. The Education Fund [EBOL]. httpwww.koulutusrahasto.fientheeducationfund, 2013-07-05.

　　[7]Kela Office. Adult Education Subsidy[EBOL].httpwww.kela.fiwebenadult-education-subsidy, 2012-11-29.

　　（作者单位：浙江师范大学教育科学研究院）