均衡与发展：义务教育发展的双重责任

　　——全国186个区县义务教育发展调查报告

　　本报告是中国教育科学研究院教育督导评估研究中心对2003-2010年全国31个省（自治区、直辖市）的教育事业统计数据和2010年全国31个省186个区县所辖小学（不含教学点）和独立初中、一贯制学校、完全中学等学校调查数据分析的结论性成果。

　　理论视角

　　正确处理均衡与发展的关系

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对义务教育发展提出的要求，一是巩固提高九年义务教育水平；二是推进义务教育均衡发展，目标是“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展”。这充分说明，均衡与发展是义务教育未来发展的两个重要任务，也是全面审视义务教育发展的两个重要视角。

　　持续发展是义务教育水平不断提高的根本保障，均衡发展是义务教育作为基本公共服务的应有之义。但是，我们认为，均衡与发展又是有区别的。均衡是相对的，是动态的，是一个由“不均衡到均衡，再到新的不均衡”的螺旋式上升的发展过程。义务教育发展水平的主要标志是义务教育的普及程度和质量水平，它表示的是学生素质的优劣、学校办学条件的好坏、经费投入水平的高低等。义务教育均衡水平是指公共教育资源均等化配置的程度，表示的是区域间、城乡间、校际义务教育发展水平差距的大小。

　　在县域范围内，均衡与发展是地方教育行政管理部门在推进义务教育发展过程中面临的两个重要命题，正确处理两者之间的关系是教育管理部门的重要工作内容之一。根据对调查数据的分析，我们发现，各个区县的义务教育均衡水平与其发展水平并不完全一致。以全国县域内义务教育平均发展水平和平均均衡水平为参照，县域内义务教育发展主要表现为以下四种类型：

　　第一，高位均衡。这类区县义务教育不但发展水平高、学校办学条件各项指标的生均值高，而且校际生均教育资源的差距在合理范围内，能够为当地社会公众理解和接受。第二，高位不均衡。这类区县义务教育总体发展水平比较高、学校办学条件好，但是生均教育资源的校际差距比较大。第三，低位均衡。这类区县表现为义务教育总体发展水平比较低、办学条件各项指标的生均值不高，但是各项指标生均值的校际差距在合理范围内。第四，低位不均衡。这类区县表现为义务教育总体发展水平比较低、生均教育资源少，而且校际生均教育资源的差距也较大（见表1）。

　　上述几种情况的存在告诫我们，在推进义务教育均衡发展工作时，各级政府和教育管理部门要针对本地教育发展的实情，采取有的放矢的政策措施。在上述四种类型中，高位均衡是推动县域内义务教育发展所追求的目标，低位均衡尽管校际差距较小，但由于其办学条件水平低，不能充分满足教育的需要，因而不是我们所追求的均衡目标。高位不均衡和低位不均衡都需要解决义务教育发展中的某一个部分问题，前者需要注重教育资源的公平配置，后者需要在提高发展水平的同时兼顾缩小校际差距。

　　主要结论

　　均衡水平初中优于小学，东西部优于中部

　　通过构建义务教育发展指数，可以全面反映一个地区教育发展的总体水平，能够在一定程度上弥补仅用单项指标所存在的“只见树木，不见森林”的问题。本研究在构建能够全面反映义务教育发展水平的发展指数和义务教育均衡水平的均衡指数基础上（参见尾注），分析近年来我国义务教育发展水平与均衡水平的变化趋势。主要结论如下：

　　（一）教育发展指数持续增长但增速逐渐放缓

　　2003-2010年，小学教育发展指数由0.42增加到0.56，增幅为33.33%。其中，2005年增长速度最快，比2004年增加8.89%；2010年增长速度最为缓慢，比上年仅增加了1.82%。2003-2010年，初中教育发展指数由0.33增加到0.52，增幅为57.58%。其中，2005年增长速度最快，达到11.43%，其后增长速度逐年下降，2009年降至4.26%，2010年又有所回升，达到6.12%（见图１）。这表明，近年来，我国小学和初中教育发展水平均不断提高，初中发展的速度尤为明显，但两者的发展速度也均呈现放缓的趋势。推动教育发展指数持续增长的重要因素之一是近年来各级政府不断加大对教育的投入力度，小学和初中阶段分别从2003年的931.54元和1052.00元增加到2010年的4012.51元和5213.91元，增幅分别达到330.74%和395.62%，有力地保障了义务教育事业的快速持续发展。

　　（二）中西部与东部地区教育发展水平差距依然较大，中部地区增幅最低，应加强关注

　　2010年，在小学阶段，东部11省、中部8省和西部12省的义务教育发展指数平均值分别为0.74、0.57和0.54，东部地区比中西部地区分别高出29.8%和37.0%；在初中阶段，东部省份、中部省份和西部省份的教育发展指数平均值分别为0.70、0.52和0.47，东部地区比中西部地区分别高出34.62%和48.94%。这表明，东部地区义务教育发展水平高于中西部地区，在一定程度上反映出经济发展对义务教育发展的良好促进作用。

　　从教育发展指数增幅来看，2003-2010年间，在小学阶段，西部各省平均增幅最高，达到49.3%；东部地区次之，为36.9%；中部地区最低，仅为22.0%；在初中阶段，东部省份平均增幅最高，达到70.7%；西部省份次之，增幅达到62.1%；中部地区省份增幅同样最低，为57.6%。这表明，从义务教育发展进程看，中部地区已然成为义务教育发展的“洼地”。一方面，中部地区较为落后的经济发展水平对义务教育发展的促进作用有限；另一方面，中部地区相对缺少上级政府教育财政支持。

　　（三）仅有约四分之一的区县小学、初中均衡水平均达到国家标准，初中校际均衡水平好于小学

　　依据教育部颁布的义务教育均衡发展督导评估暂行办法中基本均衡县的认定标准，县域内小学校际差异系数不高于0.65，初中不高于0.55。经过测算分析，我们发现，全国186个样本县中共有70个县的小学和98个县的初中校际均衡水平达到国家标准，初中均衡水平优于小学。其中，51个县的小学和初中校际均衡水平同时达到国家标准，仅占27.4%。

　　（四）东部地区达到均衡评估国家标准的县比例高于中西部地区，“中部塌陷”比较明显

　　基于调查数据分析，2010年东部地区共有40.9%的县校际均衡水平达到国家标准，中部和西部地区达标县比例分别为16.7%和22.2%。分学段来看，中部地区小学和初中均衡水平均低于东西部地区。2010年，全国小学和初中均衡差异系数平均值分别为0.74和0.61。中部小学和初中差异系数最大，分别为0.86和0.72，东部小学和初中差异系数最小，分别为0.63和0.56，西部小学和初中分别为0.76和0.59。这表明，中部地区在义务教育均衡发展方面处于落后局面，离实现义务教育发展基本均衡的目标尚有较长的路要走。

　　（五）义务教育发展水平与均衡水平间并不呈现同向变化关系

　　调查数据测算结果显示，以全国平均值为参照，我们发现，同一地区义务教育均衡水平与发展水平之间并不存在同向变化的关系。义务教育发展水平高的地区其均衡水平未必就高，发展水平低的地区其均衡水平未必就低。

　　数据显示，经济发展水平高的地区，其义务教育发展水平和均衡水平往往也比较高。如图2和图3所示，2010年，在小学阶段，东部地区的SC省、T省、B省等地区处于第四象限，其教育发展指数均在0.80以上，均衡差异系数均在0.60以下，属于典型的高位均衡。这些地区经济发展水平比较高，反映了经济发展对义务教育发展的重要促进作用。

　　处于第二象限的GB省、HD省、GD省等地区教育发展指数均在0.56以下，而均衡差异系数均在0.90以上，表明这些省份小学教育发展水平较低、校际发展差距较大，属于典型的低位不均衡。

　　处于第一象限的HB省、JA省等地区则属于典型的高位不均衡发展，教育发展指数在0.70以上，高于全国的平均水平；均衡差异系数却在0.90以上，远远大于全国均值，表明这些地区小学教育发展水平比较高，但是校际发展差距较大。

　　处于第三象限的GC省小学教育则属于典型的低位均衡，小学教育发展指数低于0.4，但是均衡差异系数低于0.60，达到国家认定均衡评估的标准，反映该省县域内小学校际发展差距较小，均衡水平比较高。由此看出，即使在经济比较落后、教育发展水平比较低的地区，同样可以做到校际的均衡发展。然而，这种低位均衡发展并不是我们要追求的目标，在保持均衡水平平稳的前提下，应当进一步加大教育投入，改善学校办学条件。

　　在初中阶段，教育发展水平与均衡水平不匹配的现象同样存在。SC省等地区属于高位均衡发展的典型例子。在这些地区，教育发展指数基本都在0.80以上，均衡差异系数则在0.55以下，表明其不但教育发展水平高，而且均衡发展水平也高。JA省、HA省则属于高位不均衡的典型例子，在这些地区，教育发展指数均在0.60以上，均衡差异系数则在0.70以上，反映了其初中阶段教育发展水平虽然比较高，但是县域内校际发展差距却比较大。XA省、GA省等地区属于典型的低位均衡发展的例子，在这些省份，初中教育发展指数均低于0.50，均衡差异系数均低于0.60，表明其教育发展水平比较低，但是均衡水平却比较高。处在中部地区的SA省、JC省等省份则属于典型的低位不均衡发展，在这些省份，初中教育发展指数低于0.50，均衡差异系数高于0.75，表明其教育发展水平和均衡水平都比较低，呈“双重塌陷”。

政策建议

　　因地制宜 协调推进

　　（一）理清发展水平与均衡水平间的区别与联系

　　在调查中，我们发现，许多教育理论工作者和教育行政管理人员不清楚均衡与发展间的关系，把义务教育均衡水平与发展水平混为一谈，即将两者看成同一概念，认为发展水平越高均衡水平就越高。这些错误观念造成一些教育行政人员在实际工作中认为只要不断增加义务教育投入、不断提高教育发展水平，均衡水平就能不断提高。同时，正是由于概念不清，部分教育行政管理人员不能理解也不能接受这种情况，即经济发展水平落后的区县均衡水平会高于经济发展水平高的区县。这种错误的观念在部分经济发展水平较高的区县教育行政管理人员中尤甚。我们认为，均衡与发展是有区别的。持续发展是义务教育水平不断提高的根本保障，均衡是推进义务教育发展的重要目标。如果不注意教育资源的均衡配置，只是一味地增加教育投入，不但不会促进教育均衡水平的提高、缩小校际发展差距，甚至会进一步拉大校际发展差距。

　　（二）对不同均衡发展类型的地区采取有针对性的政策措施

　　当前不同地区、不同省份在发展和均衡双重任务下，其义务教育分处不同的四大类型，面临的问题和困难也会有所不同。在制定义务教育均衡发展战略与政策时应深入分析，按照各自发展实际状况采取有针对性的政策措施，才能更好地推动不同地区义务教育均衡发展。东部地区应进一步巩固提高其义务教育发展水平，并时刻警惕新的不均衡出现。中部地区教育发展水平和均衡水平都处于落后状态，呈现低位不均衡。因此，在推进义务教育均衡发展过程中，中部地区将面临既要加大投入，不断提升整体发展水平，更要解决缩小校际发展差距的双重任务。很多中部省区如河南、湖南、安徽等义务教育阶段在校生规模大、学校数量多，这些都将使得中部省区在推进义务教育均衡发展的过程中需要相当大的投入，仅依靠中部省区自身的财力很难解决。建议中央政府加大本级财政对中部地区的转移支付力度，全力推动中部地区义务教育均衡发展。对处于低位均衡的西部地区，仍应继续加大投入力度，不断提高西部地区义务教育的发展水平。

　　（三）重视不同学段均衡发展特点，协调推进均衡发展

　　与初中相比，小学均衡水平比较差，校际发展差距比较大。这与小学数量多、学生规模大且分散有密切关系，也与教育行政管理部门对小学阶段的关注和投入力度不高有很大关系。小学阶段的办学布局决定了其无法更好地体现教育投入的规模效益，这使得推动小学的校际均衡比初中难度更大。建议各级政府在推动义务教育均衡发展过程中重点抓好小学的校际均衡，并注重协调好小学和初中的均衡发展。

　　（四）对薄弱学校或农村学校采取倾斜性支持政策

　　在调查中，很多区县教育行政管理部门在分析本地义务教育均衡发展时，往往将推进义务教育发展的工作性结果视为均衡水平提高。造成这种现象有两大主要的原因，一是混淆义务教育发展与均衡两个概念，不清楚教育投入力度与教育资源公平配置存在差异；二是不清楚本地教育资源校际配置情况，不清楚学校教育资源存量和增量投入情况。因此，建议县级政府相关部门摸清各学校的家底，尤其要重点关注农村学校和城市薄弱学校教育资源现状，掌握这些学校发展中遇到的困难和问题。在教育经费分配或教师资源配置时，县级政府应确保教育资源投入向农村学校、薄弱学校倾斜，在加大投入提高义务教育资源配置水平的同时，不断缩小校际差距，提高均衡水平。

　　（五）认清均衡发展工作的动态性，应常抓不懈

　　2012年1月，教育部印发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》的通知，决定实施县域义务教育均衡发展督导评估制度。2013年，教育部正式启动了义务教育发展基本均衡县（区、市）的评估认定工作。当前，已经有部分区县申报并通过了教育部的审核认定。但是，调查发现，部分区县教育行政管理人员对均衡发展工作的动态性、均衡发展水平波动性认识不足。他们往往将均衡发展评估认定工作视为与“两基”评估验收工作具有同种性质，认为只要通过均衡评估认定后本地义务教育均衡发展就完全实现了，不会发生变化了。这是个严重的错误认识，在该错误观念指导下，一些区县在未来义务教育投入中可能会不注重教育资源的均衡配置，会重新打造一些重点示范学校，从而造成新的不均衡。因此，各级教育行政管理人员必须认清均衡发展工作的动态性和波动性，将均衡发展观念深入到日常工作中，作为教育系统开展群众路线、解决民生问题等的重要工作原则，应当常抓不懈。（执笔人 吴建涛 左晓梅）

    图说

　　《中国教育报》2013年11月18日第1版