一、日本高中教育财政的制度框架
(一)高中教育财政的设置者负担主义原则
日本的学校教育经费负担原则可分为国库负担主义、设置者负担主义和受益者负担主义。国库负担主义的经费负责主体是国家，设置者负担主义的经费负责主体是学校的设置者，而受益者负担主义则主张由在学校教育服务中的受益方承担其经费。这三者的关系并非截然分开，而是相互交叉和融合，只是根据所在阶段教育的公共性程度不同，三者所占比重不同。日本高中教育财政投入的主要承担者是都道府县政府，中央政府的财政补助和市町村财政支出所占比重较少。日本高中教育财政分担结构之所以形成上述特点，除了高中教育在战后改革中未纳入到义务教育范畴以外，与战后确立的学校教育财政的设置者负担主义原则密切相关。
第一次美国教育使节团报告书在行政管理上提出了削弱日本部省的行政管理权力、把教育行政权力移交给地方政府的建议，并指出应由都道府县设置和选举产生的教育委员会或代行机构全盘管理公立学校，即实行设置者管理主义。教育财政上鉴于日本财政所面临的问题，提出“教育当局和税务当局应制定学校财政援助的计划，根据该计划规定国家、都道府县及市町村等各级政府在不同阶段上的财政补助额的比率”。[1]在美国教育使节团的改革意见基础上，1947年3月日本颁布了《学校教育法》，该法第二条之一规定“只有国家、地方公共团体及《私立学校法》第三条所规定的学校法人方可设置学校”，并且在第五条明确规定“学校的设置者管理其设置的学校，除了法令特别规定的情况以外，负担其经费”，在制度层面上明确了设置者管理主义和设置者负担主义原则。日本还通过一系列与地方政府权责相关的法律，进一步明确规定地方政府的义务。于1947年4月17日颁布的旧《地方自治法》第二条第三项规定，“将学校及其他教育、学术、文化相关设施的设置、管理事务为地方公共团体的事务”。《地方财政法》第九条规定，“执行地方公共团体的事务所需的经费由该地方团体全额负担”，指出了经费支付原则[2]。
根据设置者负担主义原则，国家负担国立高中的经费，都道府县负担都道府县立高中的经费，市町村负担市町村立高中的经费，私立高中经费则由私立学校法人负担。新制高中建立后，国立高中、公立高中和私立高中的比例发生变化，都道府县成为高中办学的主体。因此，都道府县地方政府在设置者负担主义原则下，自然成为高中教育财政制度中的主要承担者。
(二)国家的高中教育财政转移支付制度
日本高中教育虽然不属于义务教育，但作为准公共产品国家财政具有不可推卸的义务和责任。日本中央政府的高中教育财政转移支付主要包括国库支出金和地方交付税。
1.国库支出金制度
国库支出金是指在国家和地方共同负责的公共事业、社会保障及教育等领域，国家为了地方政府顺利开展相关事业而拨给地方政府的国库负担金及补助金。“国库支出金是以实施中央政府经济社会政策为目的的财政转移支付。地方政府要得到这类补助必须接受中央政府附加的各种规定，否则中央会要求他们退还全部拨款。”[3]
日本中央政府对地方政府的高中教育国库支出金是由与支出项目相关的一系列法律规定的。有关高中教育财政补助的现行法律法规主要有《地方财政法》、《高中定时制教育及通信教育振兴法》、《公立学校设施灾害复旧费国库负担法》、《产业教育振兴法》、《夜间课程高中学校伙食的法律》及《免收公立高中学费及发放高中等就学支援金的法律》等，通过这些法律规定了国库对相关领域高中设施设备的补助义务。
2.地方交付税制度
地方交付税是指国家为了调整各地方公共团体之间的财源不均衡，为使所有地方公共团体维持一定水平并提供相应财源，将原本属于地方税的收入作为国税由国家代替征收，再以一定的合理标准重新分配，即所谓的“国家代替地方征收的地方税”。[4]日本是地方分权化国家，中央与地方政府之间不属于行政隶属关系。根据地方自治原则，“地方公共团体承担与居民日常生活密切相关的教育、警察、消防、环境卫生、生活保护等公共服务，地方承担的公共行政服务量是全体的60％，但是地方自治体征收的地方税仅占全体税收的40％”[5]。为了消除地方公共团体履行的行政服务量与财源之间的不均衡，从国家征收的所得税(32％)、法人税(34％)、酒税(32％)、消费税(29.5％)及烟草税(25％)等5个税收中抽出一部分作为地方交付税交付金。《地方交付税法》详细规定了地方交付税的算定方式，地方公共团体根据法律规定的测定单位及单位费用计算出基准财政需要额减去基准财政收入的差额就是中央政府需要转移支付给地方政府的财政补助额。地方交付税又分为普通交付税和特别交付税两个部分，普通交付税分配给那些基本支出需求超过基本财政收入的地方，因此越是落后的地区得到中央人均交付税越多，特别交付税作为普通交付税不足情况下的补充拨款。[6]
(三)受益者负担与日本高中学费制度
日本高中属于非义务教育阶段，因此，根据受益者负担主义原则受教育家庭或个人需要支付相应的学费。《学校教育法》第六条规定：“学校可以征收学费。但是国立或公立的小学及初中、中等教育学校的前期课程或特别支援学校的小学部及中学部的义务教育不能征收。”即除了国立或公立的义务教育机构以外的学校都可以征收学费，制度上明确了受教育者家庭对教育投资的义务。在免学费政策实施之前，学费是地方政府和学校法人高中教育财政的主要来源。在设置者负担主义原则下，国家对高中教育的财政投入非常有限，地方政府和学校法人要靠自己努力去筹备更多财源。地方政府的高中教育财政来源包括学费、入学金、检定费、日本体育振兴中心共济挂金、特别会计和其他收入等。从高中免学费政策实行前一年的2009年数据来看，都道府县政府所设置的全日制高中的教育财政来源是2417亿日元，其中学费收入为2249亿日元，占全部收入的93.06％。也就是说高中教育领域的财政收入中学费是最主要的组成部分。
综上所述，日本高中财政制度由设置者负担主义、国库负担主义及受益者负担主义三者相结合而成。从三者的投入比例来看，都道府县地方政府的投入规模最大。
二、日本高中教育财政制度改革及其逻辑
(一)高中教育公共财政投入不足，不利于教育机会均等
日本是教育公平程度很高的国家，一向以教育公平与效率两者兼得而自豪。2009年的《文部科学白书》指出：“日本的教育制度是既实现教育机会均等，又保持高质量水平的稀有成功例子”，“为了充分发挥每个国民的自身能力，保证所有人无论经济或社会情况如何，具有根据自身能力接受教育的机会比任何事情都重要”。[7]但是，日本高中教育公共财政投入规模在OECD成员国之中一直处于平均水平以下。在OECD国家中除了日本、韩国等4个国家收取高中学费以外，其他国家都已实现了高中义务教育，由政府承担高中阶段的学费。日本新制高中初创之时也曾提出“高中虽不是义务制，但将来应不收取学费为好”的改革构想。[8]但是战后初期财政状况极其恶劣，九年制义务教育花费大量财力的情况下，高中教育仍然以设置者负担为主，并且收取相应的学费。随着日本经济复苏和高速发展，地方政府的财政来源多样和充盈，国家的财政补助力度也不断加大，促进了日本高中教育在学校数量、学生数量以及升学率等方面取得巨大成功，但是高中教育无偿化仍然未成为政治议题。相反，随着经济危机及新自由主义改革的推进，政府日益强调受益者负担主义，家庭所承担的学校教育费上升，这显然违背了日本政府追求公平与效率双赢的政策价值追求。因此，日本鸠山政权最终选择免学费制度，实现高中公共财政投入水平与国际接轨。
(二)高中国民教育机构性质明确化，需加强国家的责任
日本高中的性质从非义务教育机构转变为国民教育机构。高中招生原则也从以能力主义为基础的“合格主义”倾向于以平等主义为基础的“志愿者主义”[9]，即不管学生的能力与否，只要具有求学意愿都可以到高中学习。虽然日本高中教育不像义务教育，法律上明确规定其义务教育的性质，要求适龄儿童人人必须接受小学和初中教育，但是随着高中高度普及化的实现，接受高中教育已深入到国民的意识当中，自发地形成了高中教育的“义务性”。因而相对于高中教育“私人产品”属性，其“公共产品”的属性得到加强。此外，随着高中成为国民教育机构，高中教育不仅给受教育者带来利益，其“教育效果也广泛影响到社会，因此需要由社会全体负担高中教育费用”[10]，进而推进高中的教育机会均等。
(三)减轻家庭负担，减少贫富差距导致的教育不公平
日本高中学费改革最重要的原因之一是减轻来自家庭的教育费负担。从国家教育费的国际比较来看，日本的公共教育经费所占比重很少，相反家庭的教育经费比重较大。日本公共财政支出占GDP比例在OECD加盟国中属于最下位(OECD平均5.0％，日本3.4％)，生均公共财政支出也比美国等发达国家低。[11]可以说，日本在制度上建立了学校教育财政的设置者负担主义原则，可实际上学校教育实行的是对私费负担高依赖性的“公私混合型教育费负担结构”，国家很容易提出削减公费负担、增加受益者负担的政策建议。尤其是20世纪80年代以来削减教育经费预算趋势越来越明显，进而加重了学生个人及家庭的学业负担。2008年文部科学省调查的高中中途退学理由中，学校生活及学业不适应(39.1％)和出路变更(32.9％)所占比重最大，由于经济原因选择退学的学生仅占3.3％。从数据上看经济理由退学学生比例比较小，但实际上由于学校生活和学业不适应以及出路变更选择退学的学生中，也有不少是家庭情况及经济问题等多种因素导致退学的。[12]从初中毕业生及高中中途退学者的就业情况来看，失业、无职业或者从事家庭事业者居多。除此之外，低收入家庭的学生在教育投入上远远低于高收入家庭，父母的学历、地位及收入通过代际传递的模式影响着下一代，进一步加深社会分层化及序列等级化。
三、日本高中教育财政制度的改革效果
(一)中央政府加大高中教育财政的投入力度
第一，国家加大文教预算。民主党在2009年的大选之时提出“从混凝土到人”的竞选口号，主张削减公共事业费、加大社会保障及儿童支援的财政投入。公立高中免学费政策正是这一政治口号的噱头之一。鸠山政权上台后立即调整国家的预算结构，削减公共事业费，增加了文教费和社会保障费等人本主义领域的预算，以此来兑现“混凝土到人”的竞选承诺。[13]从2010年的日本政府预算来看，公共事业费从2009年的7兆701亿日元削减为5兆7731亿日元，削减幅度达到18.3％。[14]相反文教费和社会保障费等预算大幅增加，文教及科学振兴的预算从2009年的5兆3104亿日元，增加为5兆5860亿日元，比前一年增加2756亿日元，增加幅度达到5.2％。从国家分配给文部科学省的财政预算来看，2006年至2009年文部科学省预算呈现小幅度增加趋势。2010年高中免学费制度实行后，文部科学省预算从2009年的5兆2817亿日元增加为5兆5926亿日元，足足增加了3109亿日元。而且，从2010年之后文部科学省预算的整体趋势来看，仍然比公立高中免费制度实行之前高很多。
第二，文部科学省调整预算分配结构，提高高中预算比重。为了公立高中免学费及私立高中就学支援金政策顺利开展，日本从国家预算中多拨出3109亿日元，作为公立高中免学费及私立高中就学支援金的财政经费。然而，从文部科学省预算结构来看，新增的高中免学费预算占了文部科学省总预算的7％，预算额为3922亿日元，比国家加拨的预算多出831亿日元。为了保障公立高中免学费及私立高中就学支援金的经费，文部科学省不得不对以往的预算分配结构进行调整。从2009年与2010年文部科学省预算分配结构的比较来看，文部科学省对几乎所有原有领域的预算进行削减，教科书购入费、奖学金事业费、国立大学法人等设施设备费补助金、公立学校设施费、私学助成、能源对策费、文化厅预算以及终身学习等所占份额较小的领域削减幅度较小，而义务教育国库负担金、国立大学法人运营费交付金、科学技术振兴费等预算配额较大的领域削减幅度较大。
(二)调整中央与地方政府在高中教育财政中的分担比例
从历史发展的纵向维度考察日本高中教育财政中中央政府与地方政府分担结构可以得知，中央政府及地方政府对高中教育财政投入规模及分担比例，受当时所处时代的政治经济情况影响。从战后至今，日本高中教育财政制度随着日本政治经济发展情况经历了反复波动的历程，但发展主线仍维持以设置者负担主义原则下的都道府县地方政府承担高中教育财政的结构。中央政府对高中教育的财政投入则经历了由少到多、再从多到少的发展历程。新制高中创建初期，由于要优先发展义务教育，国家对高中的财政补助几乎等于零。迈入经济高速发展时期，伴随着后中等教育扩大政策的实施，中央政府加大了对高中教育阶段的财政投入。
日本高中免学费政策实施以后，取消了原本由家长支付到地方政府财政体系的学费收入，由国家向地方政府拨付相当于学费收入的经费。因此，国家与地方政府对高中教育财政的分担比例发生相应变化。国家在高中教育财政分担结构中比重上升，相反，地方政府负担的比重下降。从日本《地方财政白皮书》的统计数据比较来看，2010年国家削减了地方政府的国库支出金总额，但是教育领域的国库支出金总额却增加。2010年国家向都道府县支出的国库支出金中，公立高中免收学费交付金占3.2％，高中等就学支援金交付金占2.2％，两者合计占国库支出金的5.4％。2011年这两者所占比重有所下降，但仍占国库支出金的4.8％。国家加大高中教育财政投入的同时，地方政府的投入规模却有所下降。2009年都道府县的高中教育经费投入占都道府县教育费总额的19.2％，而2010年该比例下降至总额的18.8％。
(三)家庭的高中教育费负担减轻
高中学费政策所要解决的首要目标就是减轻家庭的教育费负担，进而解决由于高学费而不上高中或辍学以及由于家庭经济贫困而不能按时缴纳学费等问题。高中免学费政策实施后确实缓解了家庭的教育费压力，从2006年至2010年的保护者指出的高中教育费推移来看，2010年的学费教育费总额比以往减少了10多万日元。此外，都道府县以低收入家庭为对象实行学费减免制度，还有独立行政法人日本学生支援机构为中心向低收入家庭提供奖学金，切实减轻了贫困家庭经济负担。据2012年全国私立学校教职员组合联合针对私立高中进行的调查数据显示，2012年日本私立高中的学费滞纳比例和经济理由退学的学生比例至今为止最低。
四、日本高中教育财政制度改革的现实困境及改善方向
(一)面临的现实困境
1.加重国家财政负担
日本国家财政从20世纪80年代开始出现危机，经过90年代经济极度不景气的“失去的十年”时期，依然十分令人担忧。21世纪以来日本政府推行新自由主义结构改革，就是为了削减政府开支、缓解财政压力。在国家财政债台高筑、预算紧缩及财源有限的情况下，高中免学费政策提出之时，有意见认为“当前阶段由公共财政支出全部高中教育费来实现无偿化并不适宜。从确保受教育机会的观点出发应重点支援低收入层”[15]。但是，鸠山政权不顾舆论实行公立高中学费全免以及私立高中就学支援金，无疑加重了国家的财政负担。
2.加剧不同收入家庭之间的教育不公平
高中免学费政策实施之前，都道府县政府针对低收入家庭实行学费减免措施，此外还提供了各种奖学金。都道府县政府还为私立高中提供学费减免措施，国家负担都道府县减免额的一半。通过上述措施低收入家庭的学费压力已得到很大缓解。因此有分析指出，“高中免学费的新政策对于低收入家庭来说意义并不是太大，实行该政策反而会使得日本高中教育领域的差距进一步扩大”，“那些本来不发愁学费来源的家庭会把省下来的钱给孩子报更多更好的补习班，这样上补习班与不上补习班的高中生之间的学习能力将产生明显差距”。[16]
3.拉大公立与私立高中之间的差距
在现有高中免学费政策下，私立高中学生可获得国家资助11880日元，这与公立高中学费资助额相同，低收入家庭还能获得更多资助。但对于学费非常昂贵的私立高中学生来说，除去就学支援金还有一大笔需要支付的学费，导致公立高中和私立高中的教育费差距进一步扩大。根据《学生的学费调查》数据显示，2009年日本公立高中和私立高中的学习费总额比例是1∶1.9，学校教育费的比例是1∶2.2，学校课外活动费比例是1∶1.2。但是，2010年公立高中与私立高中的学习费总额比例为1∶2.3，学校教育费比例为1∶2.9，学校课外活动费比例为1∶1.5。这表明免学费政策实行以后，公立高中与私立高中学生的学习费差距更加悬殊。此外，由于私立高中学费压力仍然很重，加上公立高中免学费的印象冲击较大，公立高中的入学志愿者增加，相反私立高中却陷入了经营困难的泥潭。[17]
(二)改善方向
1.导入收入限制制度
基于上述高中学费政策实施以后所面临的问题，日本执政党与在野党针对公立高中学费无偿化制度进行重新讨论，推出了收入限制制度。所谓收入限制制度是修改所有公立高中学生学费免费的原有制度，设置收入限制标准，该标准以下的家庭成为免费对象，高于这一标准的家庭则根据收入水平缴纳一部分学费。收入限制制度获得的经费则用于支援私立高中的低收入家庭，通过进一步增加就学支援金的方式，缩短公立高中与私立高中之间的学费差距。2013年11月27日《关于修改免收公立高中学费及发放高中等就学支援金支付法律的一部分的法律》案通过了国会决议，从2014年4月开始正式实施。不久，《关于免收公立高中学费及发放高中等就学支援金的法律》改称为《关于支付高中等就学支援金的法律》。法律修改后取消了原有制度将公立高中学费和私立高中就学支援金二分化的模式，通过收入限制将二者一体化为高中就学支援金。
2.新设给付型奖学金
日本奖学金制度是由国家、地方自治体和各大学实行，采取的是借贷形式(无利息)，学生毕业后需边工作边偿还。虽然美国、法国等多数发达国家都提供无需偿还的奖学金制度，但日本至今为止没有引进过给付型奖学金制度。最近，没有能力偿还奖学金的情况屡屡发生，影响下一批学生的奖学金发放。因此，为高中生提供给付型奖学金，真正减轻低收入家庭经费负担的要求日益高涨。随着公立高中学费收入限制制度的引进，文部科学省加快了设置给付型奖学金的步伐。
五、对我国的启示
我国高中阶段教育正在加快普及，但高中教育财政制度在学术研究上罕见，在制度安排上正在建立[18]。而日本高中教育财政制度从战后创建至今已经历了几十年的历程，虽然目前也在进行各种尝试和改革，但是对我国高中教育财政制度具有重要参考和借鉴意义。
(一)高中教育财政的分担主体需上移
日本高中的主要设置者是都道府县地方政府，高中教育财政的主体也是都道府县地方政府，因此，更有利于保障高中教育的财源。然而，我国高中教育经费所实行的是“县级政府负责制”，国家及省级政府只负责提供相应的资助。高中教育财政主体过低导致县级政府的财政压力沉重，不能有效地保障高中教育经费，不利于高中发展。
(二)应加大国家的高中教育财政转移支付力度
从世界范围来看，延长义务教育年限、国家负担高中教育学费已经是高中教育财政的主要发展趋势。日本公立高中免学费政策同样为了跟随高中学费的世界趋势，为了实现教育机会均等而实施。然而，高中教育财政制度是国家财政系统的一环，深受国家经济发展及财政水平的影响。日本高中免费政策无视财政危机，终究导致了加重国家财政负担、拉大公立和私立高中之间的差距以及加剧低收入家庭与高收入家庭之间的进一步不平等。因此，在我国高中教育财政制度的建构过程中，应基于我国的经济发展和财政发展情况，加大国家层面的高中财政补助，促进高中普及化发展。
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